Entre les administrations centrales et les collectivit s

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Entre les administrations centrales et les
collectivités territoriales en France  le rôle
du préfet

• Michel Pinauldt
• Préfet

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• La France, un Etat unitaire dont lorganisation
  est décentralisée comment les préfets
  peuvent-ils à la fois représenter lEtat, et
  garantir ce principe constitutionnel de
  décentralisation? Sont-ils du côté du
  gouvernement central, ou défendent-ils les
  intérêts locaux? Comment situer leur rôle entre
  les politiques nationales et les politiques
  locales?

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• Le préfet est une autorité subordonnée il
  applique la loi et exécute les instructions du
  gouvernement et de chaque ministre. Mais il est
  une autorité responsable, qui dispose dune marge
  dappréciation et de capacités dinitiative
  larges.

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• Le préfet est lunique représentant de lEtat
  dans son département ou sa région il a le
  monopole des relations entre lEtat et les
  collectivités territoriales.
• Le préfet est lanimateur local des politiques
  européennes et le garant de la bonne utilisation
  des fonds structurels.

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Le préfet, autorité subordonnée de lEtat

• Le préfet est une autorité subordonnée de lEtat
  dans toutes ses missions, aussi bien dans
  lexercice de ses compétences propres que dans
  lexécution des instructions particulières des
  ministres.

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Le préfet, autorité subordonnée de lEtat

• Mais le préfet est le représentant direct de
  chaque ministre dans son département ou dans sa
  région il nest pas subordonné aux directeurs
  dadministration centrale, sauf lorsque ceux-ci
  agissent par délégation ou sur instruction du
  ministre. Il nest évidemment pas subordonné aux
  autorités locales élues.

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Le préfet, autorité subordonnée de lEtat

• Cette subordination se traduit par
• lobligation dappliquer les instructions
  ministérielles
• le devoir de rendre compte de son action
• lobligation de se soumettre au contrôle des
  inspections

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Les instruments de lautorité centrale

• Traditionnellement, les instructions des
  ministres à leurs services déconcentrés se font
  par voie de circulaires. Toutes les circulaires
  sont adressées au préfet, qui les répercute avec
  ses instructions aux services placés sous son
  autorité. Informé, le préfet est dès lors
  responsable de lexécution de ces instructions.

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Les instruments de lautorité centrale

• Un effort vers une prospective plus stratégique
  les schémas de services collectifs. Ces schémas
  visent à tracer un cadre de référence à 15 ans
  pour les grandes politiques publiques telles que
  la santé, les infrastructures de transports etc.

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Les instruments de lautorité centrale

• La recherche de la cohérence ministérielle les
  directives nationales dorientation, regroupant
  dans un document annuel unique lensemble des
  instructions produites par les services centraux
  des ministères.

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Les instruments de lautorité centrale

• Le contrôle traditionnel des services (laudit
  interne) se poursuivra, par laction des corps de
  contrôle placés sous lautorité directe des
  ministres. Ces contrôles peuvent entraîner des
  sanctions en cas de manquement grave ou de fautes
  professionnelles individuelles ou collectives.

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La double obligation de rendre compte

• Linformation du gouvernement
• Linformation des citoyens et des élus locaux.

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Le préfet, autorité responsable

• La responsabilité se mesure à la marge
  dinitiative, à la capacité de manœuvre reconnue
  au préfet.

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Le préfet, autorité responsable

• Chargé de veiller au respect de la loi et des
  règlements, il doit les appliquer dans son
  département ou sa région  avec discernement .
  Cela suppose au minimum une certaine capacité
  dadaptation des règles nationales au contexte
  économique, social et culturel local, ou à des
  situations individuelles particulières. Cest
  pourquoi de nombreux textes accordent au préfet
  un pouvoir de dérogation.

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Le préfet, autorité responsable

• Le préfet a même le devoir dexercer son pouvoir
  dérogatoire du droit commun lorsque lordre
  public est en cause, ou pour répondre aux
  situations de crise.

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Le préfet, autorité responsable

• Chargé dappliquer la politique du gouvernement,
  le préfet doit aussi veiller à la cohérence des
  actions ministérielles sur son territoire.
• A ce titre, il lui appartient de définir les
  priorités, de hiérarchiser et dharmoniser les
  actions des services de lEtat en fonction du
  contexte local. Cela peut aller jusquà arbitrer
  entre des demandes ministérielles
  contradictoires, inadaptées ou superflues.

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• Lordre public, une mission essentielle
• La mission de sécurité publique donne au préfet
  une autorité générale sur les forces de maintien
  de lordre, aussi bien sur les forces étatiques
  que sur les polices municipales
• Le préfet est responsable de la gestion des
  crises de sécurité civile et de lorganisation
  des secours. Dans les temps de crises, sa
  légitimité est incontestée  elle lui confère des
  pouvoirs très étendus, bien au-delà des textes
  juridiques, justifiés par le retour à une
  situation économique et sociale normale.

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Le préfet, autorité responsable

• Les instruments de la responsabilité
  préfectorale
• Le programme daction stratégique de lEtat dans
  la Région ou dans le département (PASER/PASED)
• La contractualisation sur les missions et les
  moyens et
• La globalisation des moyens budgétaires
• La direction des services déconcentrés de lEtat
  et le système des délégations
• Le rôle particulier du préfet de région

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• Le PASED dans le département ou le PASER dans la
  région est le document par lequel, sous
  lautorité du préfet, lensemble des services de
  lEtat saccordent sur le diagnostic des forces
  et faiblesses dun territoire, de laction de
  lEtat sur ce territoire, et sengagent sur les
  priorités et les actions à mener dans un délai de
  trois ans pour renforcer lefficacité des
  politiques de lEtat sur ce territoire.

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• La direction des services déconcentrés de lEtat
  et le système des délégations visent à renforcer
  la responsabilité des préfets

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Le préfet, autorité responsable

• Les ministres peuvent déléguer leur signature ou
  leur pouvoir au préfet, mais non directement à
  leurs chefs de services déconcentrés
• Les préfets ne peuvent déléguer aux chefs de
  services déconcentrés que leur signature, ce qui,
  en droit français, maintient leur responsabilité
  sur les actes accomplis par leur délégué, à la
  différence dune délégation de pouvoir.

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Le préfet, autorité responsable

• Le rôle nouveau du préfet de région et de
  léchelon régional
• Une coordination stratégique renforcée  les
  pôles de compétences regroupant lensembles des
  services déconcentrés de lEtat à léchelon
  régional et le Comité administratif régional (le
  CAR), lieu de la concertation entre les préfets
  et les responsables des 6 pôles de compétences
  sous la présidence et larbitrage du préfet de
  région

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Le préfet, autorité responsable

• Lassociation à la préparation des lois de
  finances de lEtat  les budgets opérationnels de
  programmes (BOP  nouvelle unité dexécution du
  budget de lEtat, depuis le 1er janvier 2006)
  sont obligatoirement soumis à lavis du CAR
• Le PASER fait désormais lobjet dune discussion
  entre le préfet de région et les administrations
  centrales. Les stratégies territoriales et
  centrales ne peuvent plus signorer, et sont
  invitées à saccorder.

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Le préfet, autorité responsable

• Le CAR et le PASER constituent de puissants
  relais des demandes des préfets de départements
  vers les administrations centrales.

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Le préfet, autorité responsable

• La reconnaissance de cette responsabilité se
  traduit par de nouveaux instruments de contrôle
  et de sanction 

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Le préfet, autorité responsable

• Depuis le 1er janvier 2006, les lois de finances
  imposent une évaluation de la performance des
  services ministériels dans la mise en œuvre des
  programmes de lEtat, à tous les niveaux.
  Laction des préfets, chefs des services
  déconcentrés de lEtat, néchappera pas à cette
  évaluation.

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Le préfet, autorité responsable

• Les règles de la notation, de lavancement et de
  la rémunération des fonctionnaires de lEtat
  tiendront compte de lévaluation de la
  performance individuelle, notamment en fonction
  du niveau de responsabilité.
• La responsabilité individuelle des préfets et des
  cadres de ladministration peut être mise en
  cause devant les juridictions pénales  déjà
  quelques condamnations ont été prononcées, ce qui
  démontre que la responsabilité nest pas
  virtuelle.

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Le préfet et les collectivités territoriales

• Le préfet est le principal, voire lunique
  interlocuteur des collectivités territoriales au
  nom de lEtat.
• Il exerce à cet égard un triple rôle
• Il est le garant du bon fonctionnement général
  des institutions décentralisées, et contrôle la
  légalité des actes des collectivités
  territoriales
• Il est leur partenaire, au nom de lEtat, dans
  toutes les politiques dintérêt commun
• Il leur apporte conseils et assistance dans
  lexercice de leurs compétences.

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Le préfet et les collectivités territoriales

• Garant du bon fonctionnement général des
  institutions décentralisées, le préfet sassure
  que les collectivités locales
• Exercent effectivement les compétences qui leur
  sont attribuées, notamment lorsque lordre public
  et la sécurité des citoyens sont en cause
• Sont capables de sadministrer effectivement par
  leurs conseils élus.

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Le préfet et les collectivités territoriales

• Le préfet joue un rôle essentiel aussi dans les
  politiques de regroupement de communes, et de
  coopération institutionnelle entre les
  collectivités locales.

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Le préfet et les collectivités territoriales

• Le préfet exerce le contrôle de la légalité des
  actes des collectivités territoriales.
• Ce contrôle porte sur le respect des lois et
  règlements nationaux, mais aussi sur le respect
  des règles européennes
• Ce contrôle nest en rien un contrôle sur
  lopportunité ou la pertinence de ces actes et de
  leur contenu.
• Ce pouvoir de contrôle ne donne au préfet aucun
  pouvoir dinvestigation il est exclusivement un
  contrôle juridique, sur pièces.

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Le préfet et les collectivités territoriales

• La complexité croissante du droit soulève la
  question de la capacité de chaque préfecture à
  assurer un contrôle dégale qualité partout en
  France vers une mise en réseau des services
  chargés du contrôle autour de pôles dexpertise
  spécialisés?
• Les collectivités locales prennent et exécutent
  librement leurs décisions, que le juge seul peut
  annuler ou réformer.

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Le préfet et les collectivités territoriales

• La coordination des politiques publiques passe de
  plus en plus par des procédures contractuelles
  entre lEtat dune part, et une ou plusieurs
  collectivités territoriales. Le champ des
  conventions est très large

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Le préfet et les collectivités territoriales

• Le préfet négocie et conclut les conventions de
  toute nature avec les collectivités territoriales
  et leurs établissements publics.
• Concrètement, le préfet est amené à conduire une
  double négociation
• Avec les administrations centrales, pour définir
  son mandat de négociation.
• Avec les collectivités locales elles-mêmes

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Le préfet et les collectivités territoriales

• Même si un ministre veut signer une convention,
  cest la signature du préfet qui, seule, engage
  juridiquement lEtat.

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Le préfet et les collectivités territoriales

• La Constitution française garantit lexercice des
  libertés locales dans cet esprit lEtat coopère
  avec les collectivités locales pour quelles
  exercent leurs compétences au plus près des
  demandes des citoyens

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Le préfet et les collectivités territoriales

• Concrètement, cette coopération passe par les
  relations entre le préfet, les services
  déconcentrés de lEtat, et les services des
  collectivités locales.
• Ainsi, lEtat communique aux collectivités
  locales les informations dont il dispose il met
  lexpertise de ses fonctionnaires à la
  disposition des collectivités locales pour leur
  permettre de réaliser leurs projets.

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Le préfet et les collectivités territoriales

• Cette fonction de conseil et dassistance nest
  pas imposée aux collectivités locales, qui
  gardent le choix entre les conseils privés et les
  conseils publics dEtat.

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Le préfet et les politiques européennes.

• Pour mémoire, évoquons le rôle que les préfets
  jouent dans lassimilation et lapplication des
  règles européennes dans la vie locale française
• élaboration des projets, mise en œuvre des
  politiques des fonds structurels, mise en
  paiement des crédits européens, contrôle
• Contrôle du respect des règles européennes à
  travers le contrôle de légalité des actes des
  collectivités locales

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Le préfet et les politiques européennes.

• Si le contrôle de la légalité relève
  principalement du préfet de département, cest le
  préfet de région qui est linterlocuteur
  privilégié des autorités européennes pour la mise
  en œuvre des politiques sociales, économiques et
  de développement régional.

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Le préfet et les politiques européennes.

• Enfin, les préfets dans leur mission de maintien
  de lordre public, notamment dans le domaine de
  la circulation et des transports, concourent à la
  réalisation de lespace européen de liberté, de
  sécurité et de justice. Leur action peut, dans ce
  domaine, engager la responsabilité de leur Etat
  devant les autres Etats de lUnion.

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Conclusions 

• Quelques questions pour lavenir en France

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• Les conséquences de la relance de la
  décentralisation, conjuguées à la crise
  démographique de la fonction publique, obligeront
  à une restructuration des services déconcentrés
  de lEtat 
• Les nouveaux transferts de compétence de lEtat
  aux collectivités territoriales saccompagneront
  du transfert des services correspondants.
  Quelques services déconcentrés tombent en dessous
  dune certaine masse critique.

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• Les départs massifs à la retraite des
  fonctionnaires (40 des agents en activité en
  2002 seront partis en 2012) ne pourront être
  compensés par des recrutements nombre pour
  nombre. Cette contraction des effectifs imposera
  de revoir les missions, les structures et les
  méthodes des administrations.
• Une mutualisation des moyens, voire des
  regroupements de services sont à envisager.
  Léchelon régional est appelé à jouer un rôle
  majeur.

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• La dernière révision de la Constitution ouvre la
  possibilité dune administration décentralisée
  diversifiée sur le territoire.
• Le droit dexpérimentation accordé aux
  collectivités territoriales
• La notion de  chef de file 
• La possibilité dexercer au nom de lEtat
  certaines compétences étatiques déléguées
• Une nouvelle extension des compétences
  décentralisées

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• Ladministration dEtat pourra-t-elle rester à
  lécart de cette diversification territoriale
  contraire à son histoire et à sa culture ?
• Quel rôle devront jouer les préfets dans ce
  contexte ?
• La restructuration des services déconcentrés à
  linitiative des préfets
• La rectification des limites territoriales des
  circonscriptions administratives  les
  arrondissements, première étape ?

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• En bref, les préfets français restent un levier
  de réforme indispensable pour tout gouvernement.
• Cest pourquoi, malgré les critiques et la
  séduction de certaines théories modernes,
  personne en France na jamais vraiment songé à
  supprimer le système préfectoral.