UNIVERSIDAD DE GUAYAQUIL Maestr

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UNIVERSIDAD DE GUAYAQUILMaestría en ingeniería
sanitariaEvaluación del impacto y sistemas de
gestión medioambiental
Memorie autobiografiche (1887) de Giuseppe
Garibaldi, o el ciclo político y el marco de
decisión en medio ambiente
Guayaquil, mayo de 2008 Dr. José Manuel
Álvarez-Campana
2
Vita tempestosa, composta di bene e di male, come
credo della maggior parte delle genti. Coscienza
daver cercato il bene sempre, per me e per i
miei simili. E se ho fatto il male qualche volta,
certo lo feci involontariamente. Odiatore della
tirannide e della menzogna, col profondo
convincimento esser con esse lorigine principale
dei mali e della corruzione del genere umano.
Giuseppe Garibaldi, 1872
3
introducción al ciclo político y la teoría de
decisión

• El ciclo político o ciclo de decisión política
  representa el conjunto de las operaciones de
  intervención (material o inmaterial) sobre la
  realidad
• El ciclo político comprende, de forma sucinta,
  las fases de 1) diseño de agenda, 2)
  formulación, 3) ejecución, y 4) evaluación
• Dentro de la ejecución aparece, a su vez, una
  secuencia de (políticas)-planes-programas-proyecto
  s, o secuencia PPP, decreciente en concreción
• Las intervenciones en el medio ambiente son
  objeto de políticas públicas ambientales que, de
  forma aproximada, corresponden al ciclo y
  secuencia PPP. Los instrumentos de evaluación
  ambiental, la evaluación de impacto ambiental
  (EIA) y la evaluación ambiental estratégica, son
  figuras de evaluación ex ante de la fase 3 del
  ciclo
• El proceso de decisión, sobre intereses
  colectivos (de tipo político) o sobre intereses
  privados o particulares, con efectos sobre el
  medio ambiente, posee una enormes singularidades.
  Resulta de gran conveniencia operar conociendo la
  dinámica sociopsicológica de los agentes que
  participan en procesos de decisión
• He escogido como vector de referencia la memoria
  autobiográfica, publicada por primera vez en
  1887, de Giuseppe Garibaldi

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Giuseppe Garibaldi (Niza, 1807- Caprera,
1882) Hijo de un pescador, en su juventud
trabajó como marinero enrolado en diversas
tripulaciones. En 1834 formó pare del movimiento
de la Joven Italia de Mazzini, ganado los galones
de capitán en la Marina del Piamonte. En 1843
fracasó en su intento de rebelión en Génova, por
lo que, tras ser condenado a muerte, se vio
obligado a huir a Sudamérica. Luchó entonces
contra Pedro I y, tras pasar a Uruguay, participó
en las revueltas contra Oribe, obteniendo el
grado de general. Tras volver a Italia, al frente
de su Batallón de la Muerte emprendió numerosas
batallas a favor de la independencia de los
reinos y territorios italianos, ocupados por las
potencias extranjeras.
Con apoyo francés, intervino en la guerra contra
Austria, si bien el cambio de actitud de Napoleón
III, apostando súbitamente por la negociación,
truncó temporalmente los objetivos de Garibaldi.
En las negociaciones de paz, Víctor Manuel II
logró de Austria la anexión de Lombardía, tras la
que vendrían las de Parma, Módena, Toscana y
Romaña, al solicitar sus gobiernos provisionales
su unión al Piamonte. El siguiente objetivo de
Garibaldi fue entonces lograr la liberación del
reino de las Dos Sicilias, en el que Francisco II
de Nápoles ejercía una monarquía absoluta.
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Las constantes revueltas producidas fueron el
caldo de cultivo para la expedición de los Mil
Camisas Rojas, auspiciada por Cavour. Al frente
de su tropa, Garibaldi arribó a Palermo, donde
fue recibido con entusiasmo por los rebeldes.
Ambicionando una Italia unida bajo un solo
gobierno radicado en Roma, concibió la idea de
marchar sobre los Estados Pontificios, defendidos
por tropas francesas. Sin embargo, Víctor Manuel
y Cavour, temerosos de perder lo logrado ante una
radicalización del conflicto, maniobraron para
detener el avance de Garibaldi. El incidente no
supuso un enfrentamiento entre el rey del
Piamonte y Garibaldi antes al contrario, el
revolucionario reconoció a Víctor Manuel como rey
de Italia en una entrevista realizada el 26 de
octubre de 1860. En dos ocasiones más intentó
entrar en Roma (1862 y 1867), siendo ambas
detenido y debiendo retirarse a la isla de
Caprera. En su retiro, se dedicó a la escritura
de relatos de aventuras y de sus memorias. La
conquista de Roma, su gran deseo, no pudo
realizarlo personalmente. En 1870 combatía en
Francia contra los prusianos cuando conoció la
noticia de la invasión. La desaparición de su
último objetivo dejó a Garibaldi en una precaria
situación. Si durante su vida se había dedicado a
luchar en nombre de la libertad y de una Italia
unida, ahora que sus objetivos estaban cumplidos
se encontraba huérfano de un proyecto vital que
cumplimentar. Además, quedaba en una precaria
situación económica, debiendo ser sostenido por
su familia. Su hostilidad hacia el gobierno le
hizo rechazar la pensión que le fue concedida, si
bien algo más tarde (1874) accedió a un escaño de
diputado. Su entrada en el Congreso fue triunfal,
obteniendo el reconocimiento de la Cámara y del
monarca. Su figura había traspasado las
fronteras de lo humano para convertirlo en una
leyenda, un personaje mítico objeto de novelas,
poemas y obras biográficas. Los últimos años de
su vida los consumió redactando sus memorias y
relatando sus vivencias a quienes acudían a
visitarle a la isla de Caprera. Falleció el 2 de
junio de 1882. En 1887 se publicó su
autobiografía.
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1. el ciclo político introducción y bases
teóricas
2. relación estructura socioeconómica/sistema
ambiental
3. fases de ciclo político diseño agenda (I) y
formulación (II)
3. fases de ciclo político ejecución (III)
3. fases de ciclo político evaluación (IV)
4. agentes participantes en el ciclo político del
medio ambiente
5. elementos sobre el marco de decisión
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1. el ciclo político introducción y bases
teóricas
De acuerdo con la literatura sobre la teoría de
la decisión, con referencia a Hoogerwerf (1993),
Subirats (1994) y Noorderhaven (1995), todo
proceso de formulación de políticas públicas pasa
por un ciclo que puede componerse a grandes
rasgos de identificación de problemas,
formulación de políticas, decisión,
implementación y finalmente evaluación de
aquellas. El ciclo político, en una versión más
sintética, considera cuatro fases el diseño de
la agenda, la formulación de la política, la
ejecución (incluyendo la decisión y la
implementación) y la evaluación así pues, el
ciclo político, como esquema operacional del
desarrollo de las políticas públicas no responde
a una estricta linealidad.
Las fases mencionadas se relacionan de forma
secuencial en el orden expuesto, pero también
responden a procesos internos de
retroalimentación entre ellas. Puede incluso
darse el caso de que alguna de las fases del
ciclo esté escasamente desarrollada o que falte,
lo que ocurre habitualmente con la fase inicial
(diseño de la agenda) y final (evaluación). Los
principios del ciclo político son
ejecutabilidad, eficacia y eficiencia.
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2. relación estructura socioeconómica/sistema
ambiental
Cuando investigadores como Mahar (1989) constatan
que la mitad de la destrucción de los bosques de
la Amazonía está relacionada con políticas
agrícolas subsidiadas, o Hyde et al. (1991)
estudian los procesos de deforestación inducida
en Filipinas por las políticas económicas, viene
a ponerse de manifiesto que las políticas
macroeconómicas, en este caso las llevadas a cabo
en países en vías de desarrollo, pueden derivar
en importantes impactos de largo alcance y de
gran intensidad. Estas investigaciones ponen
sobre la mesa la presencia de una larga lista de
evidencias de la interrelación entre las
políticas macroeconómicas e impactos (negativos)
de gran magnitud sobre el medio ambiente, y por
tanto de la necesidad de extender de forma
sistemática el proceso de evaluación ambiental a
la parte más alta del ciclo de decisiones.
Resulta complejo intentar cruzar el espacio
conceptual de generación y desarrollo de las
políticas (y su expresión a través de planes,
programas y proyectos) con el ámbito
espacio-sectorial del medio ambiente. Munasinghe
(1993) en sus estudios acerca de la manera en que
se incorporan las cuestiones ambientales en la
toma de decisiones, presenta un esquema gráfico
que propone una correlación entre la estructura
socioeconómica y el sistema ambiental.
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2. relación estructura socioeconómica/sistema
ambiental
Esta correlación trata de poner de manifiesto el
espacio que empiezan a ocupar los nuevos
instrumentos del análisis económico ambiental en
el esfuerzo -aún inacabado- por vincular los
métodos analíticos convencionales de la
estructura socioeconómica y del medio ambiente,
particularmente la evaluación ambiental. Este es
entonces el armazón conceptual sobre el que opera
el ciclo de decisión.
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La Italia del Risorgimento, los camisas rojas
11
3. fases de ciclo político diseño agenda y
formulación
Esto nos permite avanzar que los primeros
procesos generadores de las políticas públicas, y
por tanto también de las ambientales, no suelen
desarrollarse en un escenario de plena
racionalidad, sino bastante difusos. La fase de
formulación de la política comparte gran parte de
las dificultades que presenta la elaboración de
la agenda política. La formulación de la política
es un proceso no formal a través del que se van
concretando los contenidos y las grandes opciones
alternativas de fondo.
los responsables de las decisiones raramente
encuentran la solución que maximiza el bienestar
e interés público sopesando alternativas
desapasionadamente, sin limitaciones de tiempo,
recursos ni acceso a la información. Por contra,
los asuntos que alcanzan su atención y son
incluidos en la agenda, lo hacen basados en una
construcción social de la realidad en la que las
percepciones cuentan tanto o más que la realidad
misma, y en la que los medios de comunicación
juegan casi siempre un papel clave Oñate et al.
(2002)
En esta fase se hace más acusado el papel de los
técnicos y de los expertos, familiarizados con el
uso de diversos instrumentos de apoyo a la
decisión como son el análisis coste-beneficio, el
empleo de indicadores, o las comparaciones de
escenarios. No hay duda de que la acción pública
está vinculada con una base tecnocientífica, con
un conjunto de modelos de conocimiento y de
paradigmas que representan -para cada corte
temporal- la interpretación que la sociedad hace
de los fenómenos de su entorno, incluida la
propia dinámica de la sociedad. Esto es, el
científico puede facilitarle al decisor el
escenario que necesita para su proceso de toma de
decisiones.
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3. fases de ciclo político ejecución
la fase de ejecución del ciclo político, que es
la que incorpora la dimensión operativa, esto es,
la que incluye desde los mandatos legislativos
hasta la asignación presupuestaria, pasando por
otras operaciones intermedias como el
diagnóstico de la situación previa, la concreción
de objetivos, la elección entre opciones, y el
establecimiento de ámbitos de aplicación
concretos. En la práctica todas estas
operaciones suponen concretar una política a
través de planes, y estos a través de programas
que se componen de un conjunto determinado de
proyectos. En teoría, las políticas, los planes y
los programas (conjunto PPP) constituyen una
secuencia lógica, en un proceso descendente que
va desde lo abstracto a lo concreto, desde lo
general a lo particular. No obstante y por lo
común, la realidad está bastante alejada de una
secuencia lógica. Es frecuente que políticas,
planes y programas se desarrollen simultáneamente
o incluso en orden inverso, o que un mismo nivel
organice opciones de su misma categoría. Esta
variedad terminológica, o confusión en la
práctica, según autores como Oñate et al. (2002),
junto con la diversidad de contextos
institucionales en que se generan, viene
resolviéndose en la literatura de referencia
apelando a la terminología PPP. Un término que
representa de forma indiferenciada un conjunto de
acciones de políticas públicas que incorporan una
serie de propuestas, principios y fines,
objetivos, metas, actuaciones y proyectos.
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3. fases de ciclo político evaluación 1/2
La última fase del ciclo político es la
evaluación. La posibilidad de que este proceso
incida de forma positiva en el conjunto del ciclo
político depende de lo que sea capaz de aportar
para comprender, analizar y evaluar los elementos
fundamentales de la acción política, en
cualquiera de sus niveles. La evaluación puede
realizarse, en un nivel general o estratégico,
mediante el contraste de los principios
aplicables y aplicados. La evaluación de las
políticas comparte con el conjunto de las
políticas públicas una serie de criterios de
análisis como son la eficacia, la ejecutabilidad
y la eficiencia. La eficacia es el grado en que
la política pública o su norma de referencia es
capaz de ajustarse a los objetivos previstos. La
ejecutabilidad está más vinculada a la norma o
normas legales que encarnan la política, y se
basa en la mayor o menor extensión y efectos de
la regla sobre la población o sector objetivo. La
eficiencia mide el cumplimiento de los objetivos
en el contexto de la minimización de los costes
totales. Para aprehender y comprender la realidad
del sistema socioeconómico y ambiental se hace
necesario disponer de instrumentos sensibles, un
papel que les corresponde a los indicadores.
Estos son elementos concretos, estables en el
tiempo, definibles, mensurables e
intercomparativos que pueden permitirnos conocer
las variaciones espaciotemporales de los
fenómenos relativos a las políticas públicas.
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3. fases de ciclo político evaluación 2/2
Los indicadores más importantes y conocidos de
las políticas públicas (producto nacional bruto,
la renta nacional y la renta per cápita) se han
elaborado con el objetivo de satisfacer la
necesidad de conocimiento acerca de cómo
evolucionan las variables económicas más
representativas pero presentan contradicciones,
limitaciones y efectos perversos que los
convierten en instrumentos inadecuados tanto para
medir el bienestar económico como para guiar una
política sensata de desarrollo y bienestar. Surge
una nueva familia de indicadores
ambientales. Debe destacarse que, a pesar de su
importancia, la fase de evaluación de las
políticas suele recibir mucha menos atención que
las otras fases. Para Oñate et al. (2002) las
razones para este olvido vuelven a estar en
relación con el contexto escasamente racional en
el que funciona el ciclo político el éxito es
crítico para la reelección o el mantenimiento del
statu quo, por lo que tienden a evitarse
situaciones embarazosas derivadas de una posible
evaluación negativa o no enteramente
satisfactoria. Al margen de las consideraciones
expuestas, parece claro que, en cualquier caso la
evaluación ex post de las políticas realizadas
puede ser, a pesar de las dificultades a que se
ha hecho mención, un sistema razonable de mejora
continuada de la acción pública. Sin duda las
dificultades presentes deben ser un estímulo para
encontrar fórmulas adecuadas, entre las que se
encuentran la creación, como se está realizando
en algunas áreas, de organismos independientes de
control y evaluación externa de las políticas
públicas.
15
Giuseppe Garibaldi cronobiografía
16
4. agentes participantes en el ciclo político del
MA 1/3
La dinámica de las relaciones entre el ciclo
político y el medio ambiente que está reunida
bajo lo que podemos considerar el campo de las
políticas y de las decisiones públicas
medioambientales una dinámica que está sometida
al juego de un conjunto de actores que operan
dentro de unos limitantes cambiantes. Se trata de
analizar las políticas medioambientales,
siguiendo los trabajos de Bacaria y Congleton
(1999), a partir de los actores que intervienen
en el proceso de toma de decisiones.
Se trata de conseguir que la dinámica de
intereses y de comportamientos de los distintos
actores que intervienen en el proceso de decisión
no desvirtúe los fines legítimos y loables de la
política medioambiental, aunque (...) también a
veces hay que interrogarse sobre estos fines, ya
que detrás de ellos se esconden intereses que los
grupos de presión intentan alcanzar. En política
medioambiental, los objetivos e instrumentos no
siempre son tan claros y concretos como muchas
veces se quiere dar a entender Bacaria y
Congleton (1999)
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4. agentes participantes en el ciclo político del
MA 2/3
Una vez asumida, de forma general1, la necesidad
de la intervención pública para la gestión y la
protección del medio ambiente, y por tanto la
necesidad de políticas públicas ambientales, cabe
hacerse dos conjuntos de preguntas cuándo y por
qué son necesarias las políticas
medioambientales? y quién y cómo debe aplicar
las políticas medioambientales?. Estas
cuestiones se dan la mano con una fundamental
reflexión que ponen sobre el tapete Bacaria y
Congleton hay que advertir, sin embargo, que la
conclusión sobre la necesidad de determinadas
políticas medioambientales no puede realizarse
independientemente de los incentivos de los
agentes que las diseñan y aplican, así como del
entorno o comportamiento de los actores a los que
van dirigidas las políticas. No hay que olvidar
que las políticas las diseñan y aplican las
personas, para que tengan efectos sobre las
mismas. En consecuencia las políticas
medioambientales van dirigidas a las personas que
actúan sobre el medio ambiente, no van dirigidas
a la naturaleza. La naturaleza no necesita
políticas, es el ser humano quien las requiere
como un sistema de reglas para ordenar las
consecuencias de su comportamiento individual
sobre un entorno colectivo. Los decisores
políticos reciben, por delegación, el compromiso
y el mandato de resolver los desacuerdos sobre
los procesos que incrementan o disminuyen valor
donde la estructura administrativa hace que las
decisiones quedan al alcance de una considerable
discrecionalidad burocrática y de las efectivas
actividades de los grupos de interés 1 Tanto
los recursos naturales fijos como los que
circulan libremente han sido desde hace tiempo, y
en diferentes condiciones, objeto de regulación
por parte de los poderes públicos, en gran medida
por la razón que Hardin (1968) denomina la
tragedia de los comunes el libre acceso a los
recursos naturales, lo que en un espacio de
población creciente, tiende a que se
sobreexploten.
18
4. agentes participantes en el ciclo político del
MA 3/3
Debemos tener en cuenta que la formulación y
ejecución de las políticas, y en particular de la
política ambiental, es fuente permanente de
conflictos porque en ella confluyen actores e
intereses enfrentados y, en muchos casos,
irreconciliables. Los críticos a los procesos de
mercado argumentan que los agentes del sector
privado procuran internalizar los beneficios y
externalizar los costes siempre que sea posible.
Sin embargo, según Jones (1991), el proceso
político también crea externalidades difundiendo
los costes y concentrando beneficios. De esta
forma observamos que la relación entre los
distintos agentes que contribuyen a la
conformación de las decisiones de políticas
públicas ambientales está sometida a fuertes
tensiones. Unas tensiones que son más intensas
cuando los agentes fundamentales del proceso de
decisión consideran que éste debe ser muy
estructurado y racionalizado, en vez de
contemplarlo como un proceso de negociación, de
equilibrio y de compromisos entre partes. Una
situación que Lukaszewski (1996) ilustra con
claridad ejecutivos, científicos, ingenieros y
funcionarios que creen que hay soluciones mágicas
para aportar absoluta racionalidad a las
decisiones ambientales están destinados a vivir
vidas infelices.
19
(No Transcript)
20
5. varios elementos sobre el marco de decisión
1/3
La toma de decisiones se realiza en un contexto
determinado que es conocido como el marco de
decisión, de acuerdo con Daniel Kahneman y Amos
Tversky y que permite aproximarse a las
condiciones micro (y también macro) que influyen
en las decisiones colectivas e individuales. Una
interesante cuestión que introducimos con
distintos ejemplos del texto de referencia de
Schwartz, 2004. Como norma general, al tener
que elegir entre alternativas que impliquen una
cierta cantidad de riesgo o incertidumbre,
preferimos una pequeña ganancia segura frente a
una mayor pero más incierta. La mayoría de
nosotros, por ejemplo, elegiremos 100 dólares
seguros antes de lanzar una moneda al aire (un
cincuenta por ciento de posibilidades de acertar)
para determinar si ganamos 200 dólares o nos
quedamos sin nada. Cuando las posibilidades
incluyen pérdidas, sin embargo, nos arriesgamos a
sufrir una gran pérdida para evitar una pérdida
menor. Por ejemplo, elegiremos lanzar una moneda
para descubrir si perdemos 200 dólares o no
perdemos nada, antes que aceptar la pérdida
segura de 100 dólares Schwartz, 2004 Analicemos
a continuación otro ejemplo imaginemos que hemos
ido a un concierto que cuesta 20 dólares. Al
entrar en el auditorio descubrimos que hemos
perdido un billete de 20 dólares. Aún estaríamos
dispuestos a pagar 20 dólares por la entrada de
un concierto? Aquí casi el 90 por ciento de los
encuestados dicen que si. Por otro lado
Imaginemos que hemos decidido ir a un concierto y
ya hemos comprado una entrada de 20 dólares. Al
disponernos a entrar en el auditorio descubrimos
que hemos perdido la entrada. El asiento no es
numerado y no podemos justificar la compra.
Pagaríamos 20 dólares por otra entrada?. En esta
situación menos del 50 de los encuestados dicen
que sí Schwartz, 2004
21
5. varios elementos sobre el marco de decisión
2/3
Cuál es la diferencia entre estos dos casos?. Si
se analiza el resultado son equivalentes, pero es
claro que no se perciben como iguales. Kahneman
sugiere que la diferencia tiene que ver con la
manera de organizar nuestras cuentas
psicológicas. Supongamos que una persona tiene
en su contabilidad psicológica una cuenta abierta
para el precio de un concierto. En el primer
caso, los 20 dólares se cargan a esa cuenta, pero
el billete perdido se carga a otra cuenta, de
varios. En el segundo caso deben cargarse los
dos billetes a la cuenta precio de un
concierto. De acuerdo con Schwartz, Kahneman y
Tversky han usado su estudio sobre el marco de la
decisión y sus consecuencias para construir una
teoría general del modo en que evaluamos nuestras
opciones y tomamos las consiguientes decisiones
una teoría a la que le han dado el nombre de
teoría prospectiva o teoría de la utilidad
alternativa
En el diagrama vemos el estado objetivo de la
situación, con el positivo (ganancias) a la
derecha, y el negativo (pérdidas) a la izquierda.
Si las respuestas psicológicas a los cambios
fuesen fiel reflejo de la realidad de los
cambios, las curva sería una recta que pasara por
el centro del gráfico. Pero no es así. La parte
superior derecha representa la respuesta ante los
hechos positivos su inclinación disminuye
conforme avanza a la derecha. Conforme aumenta la
magnitud de la ganancia, disminuye la cantidad
obtenida de cada unidad adicional. La forma de la
parte inferior de la curva indica que las
pérdidas tienen una percepción mayor de
intensidad que las ganancias equivalentes, y que
las pérdidas tienen un impacto psicológico que
casi duplica al de las ganancias equivalentes.
22
5. varios elementos sobre el marco de decisión
3/3

• Otra cuestión muy interesante en el marco de
  decisión es el número de opciones. Siguiendo
  también a Schwartz, conforme aumenten las
  opciones, mayor será el esfuerzo necesario para
  elegir, de modo que los errores serán aún más
  costosos. Por consiguiente, el incremento de
  opciones y de oportunidades de elección tiene
  tres efectos negativos, todos ellos relacionados
  entre sí
• tomar una decisión requiere un esfuerzo mayor
  (que el de no tomarla)
• los errores son más probables
• las consecuencias psicológicas de los errores
  son más graves
• Elegir sabiamente comienza con una comprensión
  clara de nuestros objetivos. Y lo primero que hay
  que hacer es distinguir entre elegir lo mejor de
  todo y elegir algo que sea suficientemente bueno
• Si nos comportamos de una manera racional, nos
  dicen, una mayor cantidad de opciones mejorará
  nuestra sociedad quienes estén atentos se
  beneficiarán de ello, y quienes no quieran darse
  por enterados siempre podrán ignorar las opciones
  adicionales. Este punto de vista parece de una
  lógica aplastante, pero es empíricamente falso
• si la gente no llega a darse cuenta de que el
  exceso de alternativas constituye un problema
  nunca va a proponerse ignorarlas
• Parece paradójico, pero es más prudente que
  deseemos a otro algo bueno que no lo mejor,
  porque esto último puede crearle unas
  dificultades extraordinarias

23
Isla de Caprera, al norte de Cerdeña, Italia
24
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decisiones públicas medioambientales in
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(ed. castellano Por qué más es menos. La tiranía
de la abundancia, ed Taurus, Madrid, 2005, 273
pp.) Subirats, J. (1994) Análisis de políticas
públicas y eficacia de la Administración, Centro
de Publicaciones del Ministerio para las
Administraciones Públicas, Madrid
25
gracias por la atención