Polticas pblicas y combate a la pobreza y la exclusin social: Hacia polticas pblicas inclusivas

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Políticas públicas y combate a la pobreza y la
exclusión social Hacia políticas públicas
inclusivas

• Manuel Barahona Montero,
• Profesor FLACSO-Costa Rica
• Catedrático Escuela de Economía, UNA
• San José febrero de 2006

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"La desigualdad es un aspecto predominante de las
sociedades latinoamericanas en lo que se refiere
a las diferencias de ingreso, el acceso a los
servicios, el poder y la influencia y, en muchos
países, el trato que se recibe de la policía y
del sistema judicial. de Ferranti, David
Guillermo E. Perry, Francisco H. G. Ferreira y
Michael Walton (2003). Desigualdad en América
Latina y el Caribe ruptura con la historia?.
Washington, D.C. Banco Mundial, Estudios del
Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe.
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Temario

• El combate a la pobreza y la exclusión social.
• Políticas públicas y política social.
• Modelos de política social y ciudadanía
  inconclusa.
• Estrategias de desarrollo y políticas públicas
  inclusivas.
• El nuevo enfoque de derechos humanos.
• Algunos ejemplos de acción pública (mejores
  prácticas).
• Lecciones y pistas relevantes.

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El combate a la exclusión social
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1. El marco de referencia global

• Un punto de partida la noción de exclusión
  social es más amplia que la de pobreza. Implica
  fracturas en el tejido social y alude a factores
  disruptores de la cohesión e integración social.
• Una dificultad el carácter multifactorial y
  multidimensional del proceso.
• Un desafío su reverso, la inclusión, la
  integración social.
• Un marco de referencia global la Cumbre sobre
  Desarrollo Social de 1995.
• Un instrumento la acción afirmativa o
  discriminación positiva.

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Qué es la Exclusión Social?
  La perspectiva de la exclusión social (SEP)
es un marco analítico flexible que permite
entender cuales son los factores determinantes
(factores de riesgo) y los procesos (de
acumulación de riesgos) que llevan a ciertos
grupos sociales a una posición de vulnerabilidad
y desventaja social, incluyendo la dimensión
material de la pobreza Fuente Gacitúa,
Estanislao.
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Mecanismos de Exclusión Social
Existen dos tipos de mecanismos de exclusión
social que pueden actuar indistintamente en forma
conjunta o separada (i) Mecanismos
institucionales (exclusión procesual)
deprivación de derechos a través de arreglos
institucionales (mercados, instituciones
jurídicas y políticas) (ii) Mecanismos
socio-culturales (normas/valores/prejuicio)
exclusión a través de la distribución y/o
valoración desigual de bienes simbólicos e
identidad (género, edad, cultura, etnicidad,etc.)
Fuente Idem
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Elementos Conceptuales
Dimensiones de la Exclusión Social Mercados
(trabajo, capital, bienes servicios) Política
institucional (participación y representación)
Cultural (identidad/percepción, conocimiento,
valores discurso) Espacial (territorio /
ubicación geográfica) Acumulación de Riesgos
(Niveles de acumulación) Espacial (áreas)
Social (grupos sociales) Procesos
Interacciones entre dimensiones / factores
Prevención / intervención)Fuente Idem
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Representación Esquemática del Proceso de
Exclusión Social
Restricciones al acceso a mercados y servicios
Vulnerabilidad espacial ocupacional
Restricciones Político Institucionales a
la participación (capital social)
Pobreza desigualdad marginalidad
Restricciones al de capital humano
Restricciones al desarrollo Expresión de la
identidad cultural
Fuente Idem.
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Sobre la pobreza

• La pobreza es un fenómeno complejo, multifacético
  y heterogéneo, difícil de definir, de explicar y
  de medir satisfactoriamente.
• Conceptualmente la pobreza resume una situación
  de privación, impotencia y vulnerabilidad.

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Privación

• porque los individuos no disponen ni de
  ingresos, ni de activos suficientes para
  satisfacer sus necesidades materiales
  elementales,
• producto de la ausencia de educación,
  destrezas, actitudes, herramientas, oportunidades
  o activos suficientes para generar ingresos y
  acumular.

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Impotenciaporque no poseen ni la organización,
ni el acceso al poder político para cambiar la
situación por sí solos.

• Vulnerabilidad
• porque están sujetos a diversas formas de
  inseguridad (económica, ambiental, etc.).

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Las mediciones existentes de pobreza ponen
énfasis en la privación material

• Un hogar se considera pobre si
• no tiene ingresos suficientes para adquirir
  bienes y servicios básicos en el mercado
  (alimentos, vestido, vivienda y servicios, etc.)
• no tiene acceso o tiene acceso inadecuado a
  bienes y servicios básicos suministrados por el
  Estado (educación, salud, agua potable y
  saneamiento, etc.)

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Contexto

• En América Latina predominan sociedades de un
  tercio (Rolando Franco. Grandes temas del
  desarrollo social en ALyEC, p. 100).
• Importancia de consolidar la convivencia
  democrática y la calidad de la democracia.

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1.2 El contexto latinoamericano

• AL la región más inequitativa del mundo.

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2. Políticas públicas y política social
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2.1 Políticas públicas

• Denotan acción, medios y fines. El concepto
  implica cambio, es decir, cambios en las
  situaciones, sistemas, prácticas y
  comportamientos.
• Las políticas públicas tienen valor en tanto que
  la sociedad esté convencida de que la ejecución
  de una(s) política(s) X puede causar un cambio
  deseable.

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2.2 Política social

• La política social explora el contexto social,
  político, ideológico e institucional dentro del
  cual se produce, distribuye y consume el
  bienestar social. Angus
  Erskine

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A. Walker

• Justificación para el desarrollo y uso de
  instituciones y grupos sociales que afectan la
  distribución de los recursos, posición social y
  poder entre individuos y grupos en una sociedad.
  Así, la política social se interesa tanto en los
  valores y principios que gobiernan la
  distribución, como en sus resultados.

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T.H. Marshall

• La política social usa el poder político para
  reemplazar, completar o modificar operaciones del
  sistema económico para lograr resultados que el
  sistema económico no puede lograr por sí solo y
  al hacer esto es guiado por valores adicionales a
  aquellos determinados por las fuerzas del libre
  mercado.

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2.3 Metas de la política social(T.H. Marshall)

• Eliminación de la pobreza.
• Búsqueda de la equidad.
• Maximizar el bienestar.

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2.4 Tres funciones de la política social

• Dotar a la población de capital humano.
• Realizar acciones compensatorias. y
• Contribuir a asegurar la cohesión social (Rolando
  Franco).

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2.5 Política Social y Necesidades Básicas

• El interés del análisis de las políticas sociales
  debería centrarse en los procesos por medio de
  los cuales las necesidades básicas se definen y
  crean, así como en los servicios sociales
  institucionalizados para satisfacer algunas de
  ellas.

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2.6 Tipos de intervención para superar la pobreza

• Pobreza por insuficiencia de ingresos
• Mercado de trabajo (calidad del empleo, formación
  profesional, EMPLEO).
• Políticas de mejoramiento de ingreso sectores
  productivos (caminos, crédito, asistencia
  técnica, etc.).
• Inversión en capital humano (largo plazo).
• Asistencia social.
• NBI
• Inversión pública acueductos, escuelas, salud...
• Mercados de capitales (vivienda).

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Tipos de política social
Políticas Universales o sociales básicas
(derechos colectivos)
Población
Políticas de protección especial (amenazas o
violaciones)
Políticas asistenciales selectivas Grupos
vulnerables
Políticas de garantías
Fuente Adaptación sobre enfoque Programa 2
UNICEF/CR
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2.7 Por qué es importante la política social ?

• Relación inversa entre gasto público social per
  cápita e insatisfacción de necesidades básicas

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Corolario de lo anterior

• El crecimiento económico juega un papel muy
  importante en la reducción de la pobreza como
  insuficiencia de ingresos, especialmente mediante
  el mercado de trabajo, afectando los ingresos de
  las familias. Sin embargo, el bienestar de las
  familias no depende exclusivamente de ese
  crecimiento o de lo que sucede en el mercado de
  trabajo en determinado momento del tiempo, sino
  que, también depende de la ampliación de
  oportunidades, especialmente en lo relativo a la
  formación de calidad humano y el acceso a
  servicios sociales básicos de calidad.

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2.8 Visiones sobre el desarrollo social (1)

• Es un proceso de cambio social planificado,
  diseñado para promover el bienestar de la
  población como un todo, en conjunto con un
  proceso dinámico de desarrollo económico
  (J.Midgley).

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Desarrollo Social (2)

• Procura incrementar el bienestar de la población,
  aprovechando el poder del desarrollo económico
  para fines sociales. Con este enfoque, las
  políticas y programas ejecutados deben incorporar
  a la gente pobre en la economía.

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Desarrollo Social (3)

• Otras características son su enfoque
  interdisciplinario y su alcance inclusivo o
  universalista. Además, el desarrollo social
  tiene que ver con comunidades, regiones y
  sociedades, en lugar de adoptar un enfoque
  individualista.

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3. Modelos de política social y ciudadanía
inconclusa
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3.1 Modelos de desarrollo y política social

• I. Crecimiento hacia fuera
• Énfasis social crear la nación, autoprotección,
  cuestión de policía
• II. Sustitución de importaciones
• Énfasis protección al trabajador asalariado,
  creación clase media
• III. Post ajuste
• Énfasis inversión en capital humano
• Fuente Rolando Franco, 1997. Paradigmas de la
  política social en América Latina. FLACSO, San
  José.

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3.2 Los paradigmas de política social

• Dominante forjado al calor del modelo de
  sustitución de importaciones.
• Emergente (en ciernes) ligado a la etapa de
  ajuste y apertura económica.

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3.3 Algunas características
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4. Estrategias de desarrollo y políticas públicas
inclusivas
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4.1 Consideraciones generales

• Necesidad de un enfoque integrador.
• Colocar la lucha contra la pobreza y la exclusión
  social como eje de las estrategias de desarrollo.
• Articulación de las políticas económicas y
  sociales.
• Reforzamiento de las capacidades de coordinación.
• Compromiso activo de la sociedad civil.

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4.2 Qué es una política pública inclusiva ?

• Políticas y acciones públicas (en lo social,
  económico y ambiental) cuyo diseño, ejecución y
  evaluación considera sus impactos en el tejido
  social, y favorece la potenciación de las
  capacidades de las personas y la cohesión social,
  especialmente procurando la incorporación de los
  colectivos o grupos en riesgo social o aquellos
  de mayor vulnerabilidad (promoción de la
  ciudadanía activa).

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4.3 Retos desde la política social

• Perseguir el universalismo (en el sentido de
  satisfacción de las necesidades de todas las
  personas), no sólo en el discurso (lo propio del
  universalismo excluyente o estratificado).
• Promover, en asocio, con otras políticas
  públicas, el bienestar.
• Mejorar su eficiencia y eficacia.

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4.4 La dimensión política de la coordinación en
el sector social

• ... la confianza en la voluntad declarada de los
  involucrados o en la letra escrita en leyes y
  decretos, se han mostrado insuficientes para
  plasmar realmente una conjunción integral de
  esfuerzos colectivos al interior de los aparatos
  estatales, en tanto estos aspectos no sólo no
  ayudaron a generar confianza entre los
  participantes, para promover coaliciones
  pro-coordinación, sino que tampoco fomentaron
  acuerdos creíbles capaces de cumplirse y ser
  sostenibles en el tiempo. (Repetto200586)
• En síntesis, nos encontramos con relaciones de
  poder entre sectores con intereses e ideologías
  en conflicto, grupos con dotaciones de recursos
  diferenciales, brechas entre el discurso público
  pro-coordinación e incentivos perversos que
  inciden en el cálculo y la voluntad de los
  protagonistas para no establecer y cumplir-
  acuerdos (Repetto 2005). Todo ello abre la
  discusión sobre la Autoridad Social.

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Formatos de Autoridad Social

• Chile Ministerio de Planificación operando como
  ente coordinador de las políticas sociales
• Bolivia Mega Despacho de Desarrollo Social
• Costa Rica operación de un Consejo Social de
  Gobierno

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El caso costarricense
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5. El nuevo enfoque de Derechos Humanos
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5.1- Qué es el Enfoque de Derechos ?

• Nueva perspectiva de lo social, que
• Ubica a la persona como el centro de la sociedad.
• Incorpora una nueva ética en el derecho, la cual
  fortalece la idea de la universalidad de la ley
  (equidad e igualdad).
• Promueve una cultura política y social basada en
  el reconocimiento recíproco.
• Propicia una institucionalidad pública y privada
  como instrumento de la ciudadanía activa.

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5.2- Pilar conceptual la noción de ciudadanía
activa

• Un sujeto reflexivo y activo gracias al
  reconocimiento de sus derechos civiles
  (libertad), políticos (participación), sociales
  (acceso), económicos (oportunidades) y culturales
  (autonomía, identidad).

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5.3- Qué es una política pública con enfoque de
derechos?

• Se trata de políticas que
• Hacen un pleno reconocimiento social, político y
  jurídico de la diversidad, la igualdad social
  (igualdad y libertad), cultural (género, ciclo de
  vida, etnicidad).
• Ofrecen garantías jurídicas e institucionales de
  modo permanente del reconocimiento de los
  derechos civiles, políticos y sociales de todas
  las personas sin excepción.
• Operan como instrumento para garantizar el acceso
  a servicios públicos, a las capacidades y a la
  igualdad de oportunidades (propiedad, empleo,
  servicios e ingresos dignos).

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Enfoque tradicional de las Necesidades versus el
Enfoque de los DH
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(No Transcript)
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5.4- Fines de una política con EdD

• Promoción de una cultura basada en la libertad de
  todas las personas y en la igualdad de
  oportunidades.
• Desarrollo del tejido social como soporte
  principal del proceso de integración social.
• Construcción de una ciudadanía activa
  (participación activa y reflexiva de la comunidad
  y de las personas individualmente en los espacios
  públicos y privados).

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5.5- Protección de derechos un enfoque compartido
Instituciones Sector Social y económico
Comunidad y Soc. civil organizada
Municipalidades
Red de Protección Social
ONGs
Familia, Personas NNA
Poder Judicial
Universidades
Organismos de Cooperación Internacional
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LA PROTECCIÓN SOCIAL INTEGRAL
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6. Algunas experiencias relevantes

• Estrategias, planes y políticas

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6.1 La estrategia europea

• La estrategia europea para la inclusión social o
  Estrategia de Lisboa -resultado del Consejo
  Europeo reunido en Lisboa y Feir en Junio de
  2000- constituye la base de las acciones
  comunitarias en materia de empleo, innovación,
  reforma económica y cohesión social.
• Esta estrategia incorpora una serie de medidas de
  carácter prioritario, entre las que destacan la
  preparación de la transición hacia una economía
  competitiva y la modernización del modelo social
  europeo.

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6.2 España

• El Plan Nacional de Acción para la Inclusión
  Social (PNAin) del Gobierno de España liderado
  por el del Ministerio de Trabajo y Asuntos
  Sociales. Este plan tiene 4 áreas funcionales i)
  empleo y acceso a recursos, ii) prevención de
  riesgos de exclusión social, iii) actuaciones en
  favor de grupos específicos de las personas más
  vulnerablesy iv) movilización de todos los
  agentes.

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6.3 Inglaterra

• Creación de la Unidad de Exclusión Social en 1997
  en el Despacho del Primer Ministro.
• Enfoque centrado en una nueva agenda para
  combatir tanto las causas como las consecuencias
  de la exclusión social por tres vías i)
  mejoramiento de la justicia social, ii)
  fortalecimiento de las comunidades y iii) soporte
  al crecimiento económico de largo plazo.

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6.4 Chile Solidario - Puente
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7. Algunas lecciones y pistas

• Promover una agenda de desarrollo amplia. El
  bienestar no sólo depende del crecimiento
  económico o de la política social.
• Ampliar el horizonte de los actuales planes de
  lucha contra la pobreza incluyendo los temas de
  vulnerabilidad, riesgo y exclusión social.
• Concertar, desde un enfoque de derechos, mínimos
  o estándares nacionales sobre desarrollo social y
  calidad de vida.

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Cont. 7 Algunas lecciones y pistas

• Prestar particular atención a la situación de
  colectivos o grupos específicos y a la dimensión
  territorial de las asimetrías sociales,
  inequidades y dinámicas de exclusión social.
• Aprovechar los compromisos de los Gobiernos en
  las Metas del Milenio para realzar el combate de
  la exclusión social.

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2 pre-requisitos

• Que la política económica haga su parte en
  términos de contribuir a la generación de un
  crecimiento sostenido y la generación de empleos
  de calidad.
• Inclusión de los sectores menos favorecidos en la
  procura de su bienestar vía la potenciación de
  sus oportunidades y capacidad, de su voz...

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Temas generadores

• Importancia de la distinción entre políticas
  públicas y políticas estatales
• Resumen bien los ejes de equidad, desarrollo y
  ciudadanía los principales desafíos para el
  desarrollo de América Latina?
• Pertinencia del debate entre universalismo y
  selectividad
• El reconocimiento de los DESC se puede
  armonizar lo normativo y su viabilización
  económica?

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Fin

• Para observaciones y comentarios diríjase a
• Manuel Barahona Montero
• e-mail mbarahona_at_unicef.org