Le renforcement de la participation publique en matire denvironnement au Qubec

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Le renforcement de la participation
publique en matière denvironnement au Québec
Paule Halley Professeure titulaire Chaire de
recherche du Canada en droit de
lenvironnement Faculté de droit, Université
Laval 14 novembre 2009
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Déclaration sur lenvironnement et le
développement (Rio, 1992)

• RIO, PRINCIPE 10
• La meilleure façon de traiter les questions
  d'environnement est d'assurer
• la participation de tous les citoyens concernés,
  au niveau qui convient. Au
• niveau national, chaque individu doit avoir
  dûment accès aux
• informations relatives à l'environnement que
  détiennent les autorités
• publiques, y compris aux informations relatives
  aux substances et activités
• Dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la
  possibilité de participer
• aux processus de prise de décision. Les États
  doivent faciliter et
• encourager la sensibilisation et la participation
  du public en mettant les
• informations à la disposition de celui-ci. Un
  accès effectif à des actions
• judiciaires et administratives, notamment des
  réparations et des
• recours, doit être assuré.

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La participation publique au Québec et la
protection de lenvironnement

• 1978 Modifications de la Loi sur la qualité de
  lenvironnement
• adoptée en 1972
• Un droit à la qualité de lenvironnement (19.1)
• Un droit daccès à linformation en matière
  denvironnement (118.4 et 118.5)
• Une procédure dexamen et dévaluation publique
  des impacts pour les grands projets de
  développement (31.1 à 31.9)
• Création du Bureau daudiences publiques sur
  lenvironnement (BAPE)
• Des droits de faire valoir des représentations
  avant lémission de certaines autorisations de
  polluer
• Un recours judiciaire en injonction pour faire
  respecter le droit à la qualité de
  lenvironnement (19.2)

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La participation publique au Québec et la
protection de lenvironnement

• Multiplication des régimes sectoriels de
  participation publique
• dans le secteur de lenvironnement.
• Loi sur les pesticides Loi sur les forêts Loi
  sur les mines)
• Même phénomène pour les procédures dévaluation
  et dexamen publics
• des impacts sur lenvironnement 8 régimes
  sappliquent au Québec
• Convention de la Baie-James et du Nord québécois
  5 régimes COMEV/COMEX, CQEK/COMEX-Nord BAPE)
• Loi sur la qualité de lenvironnement 31.1 à
  31.9 sappliquent sur le territoire méridional,
  cest-à-dire au Sud du 49è parallèle BAPE
• Loi sur la conservation du patrimoine naturel
  consultation du public sur les projets
• daires protégées BAPE
• Loi canadienne sur lévaluation environnementale
  sapplique à lensemble du Canada Agence
  canadienne dévaluation environnementale

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Bureau daudiences publiques sur
lenvironnementhttp//www.bape.gouv.qc.ca/section
s/participer/
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Ministère du Développement durable, de
lEnvironnement et des Parcshttp//www.mddep.gouv
.qc.ca/evaluations/procedure.htm
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La procédure publique dexamen des impacts au
Québec

• 1.Lassujettissement
• Les activités visées par le Règlement sur
  lévaluation et lexamen des impacts sur
• lenvironnement (art. 31.1 Lqe) sont soumises à
  la procédure dévaluation des impacts.
• Les projets exemptés 31.6 (1),(4) et lois
  spéciales (Churchill Falls Ligne
  Hertel-des-Cantons)
• 2.Lavis de projet et la directive
• i) Le promoteur dépose un avis de projet (art.
  31.2 Lqe).
• ii) Le ministère prépare et transmet au promoteur
  une directive pour la préparation de son
• étude dimpact.
• 3.Consultation et examen publics de létude
  dimpact (art. 31.3 Lqe)
• i) Le promoteur réalise et dépose son étude
  dimpact.
• ii) Lorsque le ministère juge létude recevable,
  il délivre un avis de recevabilité et rend
• létude publique. Suit une période dinformation
  et de consultation publiques de 45 jours.
• iii) Une demande motivée pour la tenue
  daudiences publiques accordée si non frivole.
  
• iv) Les audiences publiques du BAPE (2 parties)
  et le dépôt de son rapport dans les 4 mois.
• La décision administrative
• i) Le ministre peut demander des études
  supplémentaires au promoteur (31.4 Lqe).

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La procédure publique dexamen des impacts au
Québec

• Assujettissement des projets à la procédure de la
  LQE
• limites avec une liste exhaustive de projets,
  les promoteurs louvoient autour des seuils
  dassujettissement en segmentant ou additonnant
  les projets
• Béchard c. Solenco (C.A.) les activités
  nécessairement accessoires ne sont pas soumises.
• Gauthier c. Brassard (C.A.) interprétation
  restrictive bien quune des deux phases du
  projet de route ait atteint la largeur moyennne
  dassujettissement, le projet évalué globalement
  passait sous la largeur moyenne.
• Projet hydroélectrique de la Romaine séparé du
  projet de ligne de transport délectricité
  contestation judiciaire de la Communauté de
  Uashat mak Mani-Utenam (2 al. 4 REEIE).
• La liste demeure statique elle ne compte pas
  les nanotechnologies, les OGM, les politiques,
  plans et programmes publics, les impacts
  transfrontières, etc.
• Le défaut de respecter la procédure porte
  atteinte au droit à la qualité de lenvironnement
  de 19.1 LQE et donne ouverture à linjonction de
  19.2 LQE.
• Autres modes dassujetissement à la procédure
  publique dévaluation des impacts assujettir
  des projets révision périodique de la liste
  ouvrir la procédure aux projets omis de la liste
  mais à impacts majeurs les lois spéciales la
  pétition délus, de citoyens, etc.

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La procédure publique dexamen des impacts au
Québec

• 2. Lavis de projet du promoteur et de directive
  du MDDEP
• 31.2 LQE
• Limites absence dinformation et
  dintervention du public lors de lélaboration de
  la directive au promoteur précisant la nature, la
  portée et létendue de létude dimpact à
  préparer.
• 3. Linformation et la consultation du public
• 31.3 LQE 6 à 16 REEIE Règles de procédure
  relatives aux audiences publiques
• Limites intervention tardive du public dans la
  procédure, c.-à-d. après le dépôt de létude
  dimpact alors que des décisions importantes sur
  le projet sont déjà prises.
• Le fait pour le MDDEP de recevoir et de rendre
  public une étude dimpact incomplète entraîne le
  début des procédures dinformation et de
  consultation du public qui intervient alors sur
  un dossier incomplet. Le public est consulté sur
  les documents disponibles au moment des audiences
  (Belleflleur c. Québec (C.A.)).
• Labsence de fondement des enquêtes et
  médiations (6.3 LQE) dans la procédure publique
  dexamen des impacts. Nenlève pas le droit à
  laudience publique.
• Renforcer lindépendance administrative du BAPE,
  les modes de nomination du Président et des
  Commissaires faciliter et promouvoir la
  participation des personnes intéressées par des
  moyens technologiques simples etc.

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La procédure publique dexamen des impacts au
Québec

• 4. La décision administrative dautoriser ou non
  le projet
• 31.5 LQE
• Le ministre du MDDEP possède une large
  discrétion administrative lorsquil prépare sa
  recommandation mais sa discrétion est limitée par
  le cadre de la loi. Son pouvoir sexerce sur des
  questions environnementales, et pas sur des
  aspects sociaux ou économiques). Rabaska
• Le Gouvernement prend la décision démettre ou
  non un certificat dautorisation en ayant devant
  lui le rapport du BAPE, les recommandations du
  MDDEP et lensemble du dossier du promoteur. Le
  plus haut organe décisionnel du gouvernement
  possède ici un large pouvoir discrétionnaire de
  nature politique. Il nest pas lié pas les
  documents devant lui et sa décision nest pas
  limitée aux aspects environnementaux, mais peut
  aussi se fonder sur des considérations
  économiques et sociales. Rabaska
• Limites absence de transparence des conditions
  de lautorisation absence de motivation des
  décisions contrôle judiciaire demeure limité.
• Ailleurs encadrement du pouvoir
  discrétionnaire (art. 31. 78 LQE) motivation des
  décisions accès du public à lensemble des
  conditions imposées aux promoteurs.
• Le défaut de respecter la procédure porte
  atteinte au droit à la qualité de lenvironnement
  de 19.1 LQE et donne ouverture à linjonction de
  19.2 LQE

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Après 1978 des développements frileux en
matière de participation publique au Québec

• Attestation dassainissement, 31.10 LQE
• Loi sur la conservation du patrimoine naturel
  (2002)
• 39.  Avant que ne soit proposé au gouvernement un
  statut permanent de protection pour un territoire
  mis en réserve à titre de réserve aquatique, de
  réserve de biodiversité ou de paysage humanisé
  projeté, le ministre confie le mandat de tenir
  une consultation du public soit au Bureau
  d'audiences publiques sur l'environnement, soit à
  une ou à plusieurs personnes qu'il désigne comme
  commissaires à cette fin.
• Le gouvernement peut cependant exempter d'un tel
  processus de consultation tout projet qu'il
  désigne. Cette décision peut notamment être prise
  lorsqu'il juge que d'autres voies sont
  susceptibles de fournir un éclairage des
  différents enjeux d'un tel projet, telle
  l'application d'un processus d'évaluation et
  d'examen des impacts sur l'environnement et le
  milieu social prévu au chapitre II de la Loi sur
  la qualité de l'environnement
• Loi sur le développement durable (2006)
• Article 6
• e) participation et engagement la
  participation et lengagement des citoyens et des
  groupes qui les représentent sont nécessaires
  pour définir une vision concertée du
  développement et assurer sa durabilité sur les
  plans environnemental, social et économique
• f) accès au savoir les mesures favorisant
  léducation, laccès à linformation et la
  recherche doivent être encouragées de manière à
  stimuler linnovation ainsi quà améliorer la
  sensibilisation et la participation effective du
  public à la mise en oeuvre du développement
  durable

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Après 1978 des développements frileux en
matière de participation publique au Québec

• Loi sur le développement durable
• article 8
• En collaboration avec les autres ministres
  concernés, le ministre peut prendre toute mesure
  pour consulter la population et lamener à
  participer à lélaboration de tout projet ou
  toute révision de la stratégie, en vue de
  favoriser les discussions et den enrichir le
  contenu, dassurer la notoriété de la stratégie
  et de favoriser sa mise en oeuvre.
• De plus, la stratégie et toute révision de
  celle-ci doivent faire lobjet dune consultation
  publique dans le cadre dune commission
  parlementaire
• Loi affirmant le caractère collectif des
  ressources en eau et visant à renforcer leur
  protection

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Sur la scène fédérale des avancées

• Loi canadienne sur la protection de
  lenvironnement (1999)
• Registre de la protection de lenvironnement (12)
• Demande dadjonction à la liste des substances
  dintérêt prioritaire, avis dopposition
• et constitution dune commission de révision (15)
• Demande denquête relative à une infraction (17)
• Action en protection de lenvironnement (22)
• Linventaire national des rejets polluants (50)
• Etc.
• Loi sur le vérificateur général
• La pétition (22)
• Loi canadienne sur lévaluation environnementale
  (1992)
• Registre canadien dévaluation environnementale
• Examiner et soumettre des commentaires sur un
  rapport dexamen préalable ou approfondi
• Participer aux rencontres ou aux audiences
  publiques associées à une commission dexamen
• La directive du Cabinet sur lévaluation
  environnementale des projets de politiques, de
  plans et de programmes

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Sur la scène internationale

• Déclaration de Rio ( 1992)
• Action 21 (Rio, 1992)
• Convention-cadre des Nations Unies sur les
  changements climatiques (Rio, 1992)
• Convention sur les Études dimpacts sur
  lenvironnement dans un contexte transfrontière
  (Espoo, 1991)
• Convention sur la protection et l'utilisation des
  cours d'eau transfrontières et des lacs
  internationaux (Helsinki, 1992)
• Convention des N.U. sur le droit relatif aux
  utilisations des cours deau internationaux à des
  fins autres que la navigation (New York, 1997)
• La Convention sur la procédure de consentement
  préalable en connaissance de cause applicable à
  certains produits chimiques et pesticides
  dangereux (Rotterdam, 1999)
• Convention sur les polluants organiques
  persistants (Stockholm, 2001)
• Convention des N.U. sur laccès à linformation,
  la participation du public au
• processus décisionnel et laccès à la justice
  pour des matières
• environnementales (Aarhus, 1998)

15
Quelle réforme de la participation publique au
Québec ?

• Selon vous, quels sont les trois changements
  prioritaires qui devraient être apportées à la
  procédure publique dexamen des impacts
• au Québec ?