ESTIMULOS FISCALES Y GASTO TRIBUTARIO ANTE UN CONTEXTO DE CRISIS

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ESTIMULOS FISCALES Y GASTO TRIBUTARIO ANTE UN
CONTEXTO DE CRISIS
Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo
Económico - CEPAL Seminario regional
Presupuesto Participativo y Control
Social Fortaleza, 14-16 de septiembre de 2009
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CONTENIDO

• Introducción y resumen
• Algunas dimensiones de la desigualdad en AL
• La política fiscal en América Latina
  características y problemas recurrentes
• El impacto de la crisis y el espacio macro fiscal
  resultante
• Medición de los incentivos Los gastos
  tributarios
• Problemas conceptuales
• Distintas metodologías en América Latina
• Cuantificación de los gastos tributarios en AL
• Comentarios finales y desafíos futuros

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RESUMEN

• Las características estructurales de la región
  tanto sociales (alta desigualdad personal y
  regional) como fiscales
• Junto con los factores particulares y los canales
  de transmisión de esta crisis
• Requieren medidas anticrisis de orden fiscal
• Cuales deben ser estas medidas?
• Aumento gasto o reducción impuestos?
• Las características de la crisis hace que sea más
  apropiado el uso del gasto.
• El nivel y estructura de los recursos tributarios
  también le pone un límite al uso de incentivos
  tributarios.
• Hay algunos casos particulares en la región que
  pueden usar la herramienta incentivos
  tributarios.
• En esos casos, es necesario trabajar sobre la
  mejor manera de contabilizar, controlar y evaluar
  estos incentivos
• Medición de los incentivos Los gastos
  tributarios
• Problemas conceptuales
• Distintas metodologías en América Latina
• Cuantificación de los gastos tributarios en AL
• Comentarios finales y desafíos futuros

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Algunas dimensiones de la desigualdad en América
Latina
5
Alta desigualdad en la distribución del ingreso

• Coeficientes de Gini por regiones

Estructura de la distribución del ingreso por
deciles
Fuente CEPAL
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Desigualdad regional dentro de los países

• Comparación del producto per capita entre la
  región más rica y la más pobre en países de
  América Latina y Europa

7
Características estructurales la economía
informal (En del PIB)
Fuente elaboración propia sobre la base de
Schneider (2006)
8
La política fiscal en América Latina
características y problemas recurrentes
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Problemas recurrentes de la política fiscal en la
región

• Dificultades para llevar adelante las funciones
  tradicionales de la política fiscal en AL
• Reducido espacio de política
• Cuantía de recursos
• Número de instrumentos
• Competencia de objetivos

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La carga fiscal ha resultado recurrentemente
insuficiente para financiar el gasto público
Históricamente América Latina ha registrado
cuentas fiscales deficitarias
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE INGRESO, GASTO Y
RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL (En
porcentajes del PIB, promedios simples)
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Características de los recursos fiscales

• Nivel de recaudación
• Baja carga fiscal
• Impacto sobre la equidad y la inversión
• Volatilidad
• Estructura tributaria
• Gasto tributario y grado de cumplimiento impacto
  sobre la equidad horizontal

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En promedio, la carga tributaria de la región
sigue siendo baja
Ya sea en comparación con otras regiones
13
o en comparación al nivel de desarrollo
Carga Tributaria y PIB per cápita (PPP, USD)
Fuente Jiménez y Podestá (2008) sobre la base de
CEPAL, OCDE y WDI Banco Mundial
14
No obstante, el esfuerzo fiscal en la región es
heterogéneo
Carga tributaria por países en 2008
15
Impacto de la carga fiscal sobre la equidad
16

• Política fiscal e inversión

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE INVERSIÓN PÚBLICA Y
PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA Y DÉFICIT PRIMARIO DEL
GOBIERNO (En porcentajes del PIB)
Fuente CEPAL sobre la base de cifras oficiales
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Política fiscal e inversión

• La recuperación de la inversión está lejos de los
  niveles anteriores a la crisis de la deuda

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE TASA DE INVERSIÓN
FIJA (En porcentajes del PIB)
Fuente CEPAL (2008)
18

• Los países latinoamericanos se encuentran entre
  las regiones con más bajas tasas de inversión

FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL EN DISTINTAS REGIONES.
1990-2007 (En porcentajes del PIB)
Fuente Elaboración propia sobre la base de Banco
Mundial, base de datos World Development
Indicators (WDI)
19
Los ingresos tributarios replican la alta
volatilidad de las economías de América Latina
Fuente López Monti (2009)
20
Los ingresos fiscales han estado fuertemente
influenciados por los precios de exportación
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE INGRESOS FISCALES Y
PRECIO DE LAS EXPORTACIONES
Fuente Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras
oficiales.
21
Estructura Tributaria en América Latina y OCDE
AMÉRICA LATINA ESTRUCTURA TRIBUTARIA (En
porcentajes del total)
OCDE ESTRUCTURA TRIBUTARIA (En porcentajes del
total)
22
Importancia de la tributación directa

• Baja recaudación de los impuestos a la renta y al
  patrimonio
• Mayor participación de trabajadores asalariados
  en el impuesto a la renta personal.
• Crecimiento de la recaudación de rentas
  provenientes de empresas vinculadas a commodities
• Imposición patrimonial alta en algunos países
  debido a impuestos sobre las transacciones
  financieras.
• Impuesto predial, descentralización y catastro
  problemas por disparidades regionales y capacidad
  de los gobiernos locales.

23
Efectos sobre la distribución del ingreso

• América Latina efectos distributivos de la
  política tributaria
• (Coeficientes de Gini antes y después de
  impuestos)

24
Puede la región darse el lujo de tener un
sistema tributario regresivo?

• INDICE DE CONCENTRACION DE GINI MEDIOS PARA
  AMERICA LATINA
• (Deciles de hogares según ingreso familiar
  equivalente)

Fuente Gomez Sabaini (2006)
25
Evasión en la imposición a la renta
Evasión en el impuesto a la renta En de
recaudación teórica y del PIB
Fuente Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras
oficiales.
26
Los gastos tributarios y la equidad horizontal
AMÉRICA LATINA GASTOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE
IMPUESTO EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007
a/ (En porcentajes del PIB)
Fuente Jiménez y Podestá (2008) sobre la base de
información oficial.
27
El impacto de la crisis y el espacio
macroeconómico
28
Menor vulnerabilidad de los países de la región

• Crecimiento con superávit en cuenta corriente
• Mejora en las cuentas fiscales
• Significativa rebaja en la relación deuda
  pública/PIB
• Mejora en la gestión de deuda
• Crecimiento de las reservas internacionales

29
La situación fiscal de la región mostró una
marcada recuperación entre el 2002 y el 2008
Ingresos, gastos y resultado primario del
gobierno central, 1990-2009 (Promedio Simple, En
de PIB)
Fuente CEPAL
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Bajó la deuda pública y aumentaron las reservas
internacionales
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE DEUDA TOTAL DEL
SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO Y RESERVAS
INTERNACIONALES (En porcentaje del PIB y millones
de dólares)
Fuente Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras
oficiales.
31
El impacto de la crisis sobre los ingresos
fiscales

• Caída en los recursos fiscales 2009 comparado con
  el 2008
• (En porcentajes del PIB)

32
La evolución reciente de la recaudación
Evolución de la recaudación tributaria en
términos reales-Países seleccionados Variación
t/t-4
No incluye los siguientes imposiciones
Impuesto Empresarial a Tasa Única, Impuesto a los
Depósitos en Efectivo, Impuesto especial sobre
producción y servicio.
33
Algunas variables para estimar el efecto de la
crisis sobre los ingresos fiscales (Gómez Sabaini
y Jiménez, 2009)

• La profundidad del impacto recaudatorio que
  sufrirá cada país va a depender de
• La participación de los recursos naturales en
  los ingresos totales
• El nivel total de la carga tributaria
• La participación de los impuestos a las
  importaciones
• La importancia del IVA en el total de recursos
• La productividad del IVA
• La importancia de los ingresos por remesas
• La participación de las contribuciones a la
  seguridad social
• La participación del impuesto a la renta
  societaria

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Grado de exposición relativa de los ingresos
fiscales frente a la crisis internacional
35
Se ha venido reduciendo el espacio macroeconómico
para el financiamiento de las políticas
contra-cíclicas
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE EVOLUCIÓN DE LA
CUENTA CORRIENTE Y EL RESULTADO FISCAL, 2000-2009
a (En porcentaje del PIB)
Fuente Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras
oficiales. a Para 2009, las cifras son
proyecciones.
36
Respuestas a la crisis y dilemas macrofiscales
37
Como respuesta a la crisis, los países están
implementando

• Medidas contracíclicas orientadas a incentivar la
  demanda y el nivel de actividad
• Políticas internas que reduzcan los efectos
  sociales regresivos tanto de la crisis como de
  las eventuales medidas de ajuste.

38
La crisis lleva a la política macrofiscal a
enfrentar diferentes dilemas

• El primero se relaciona con el instrumento
  utilizado reducción de impuestos o incremento
  del gasto?

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La crisis lleva a la política macrofiscal a
enfrentar diferentes dilemas

• El primero se relaciona con el instrumento
  utilizado reducción de impuestos o incremento
  del gasto?
• Pero la recaudación está bajo presión por los
  efectos de la crisis
• Son pocos los países que cuentan con recursos o
  ahorro como para llevarlo adelante.
• Al mismo tiempo se hace más difícil obtener
  recursos en los mercados financieros
• Esto genera presiones en la política fiscal
• Ajustar los objetivos de política a la caída de
  los recursos fiscales?
• Esto es particularmente difícil en los países
  pobres donde generalmente la carga tributaria es
  más baja

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Los países con más necesidades, son los que menos
gastan

• DESNUTRICION Y GASTO PUBLICO SOCIAL PER CAPITA

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La crisis lleva a la política macrofiscal a
enfrentar diferentes dilemas

• El primero se relaciona con el instrumento
  utilizado reducción de impuestos o incremento
  del gasto?
• Pero la recaudación está bajo presión por los
  efectos de la crisis
• Son pocos los países que cuentan con recursos o
  ahorro como para llevarlo adelante.
• Al mismo tiempo se hace más difícil obtener
  recursos en los mercados financieros
• Esto genera presiones en la política fiscal
• Ajustar los objetivos de política a la caída de
  los recursos fiscales?
• Esto es particularmente difícil en los países
  pobres donde generalmente la carga tributaria es
  más baja
• Otra vez FMI? El rol de las instituciones
  financieras internacionales

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La región tiene espacio para endeudarse con los
organismos financieros internacionales
Financiamiento del FMI para América Latina y el
Caribe
43
Estímulos fiscales y gasto tributario
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Tipos de incentivos tributarios y crisis

• Como consecuencia de la crisis internacional, los
  países de AL han anunciado medidas para estimular
  la demanda y compensar a los más vulnerables
• Por el lado del gasto público (principalmente
  implementación de programas de inversión en
  infraestructura)
• Por el lado del sistema tributario
• rebaja de la tasa nominal del impuesto sobre la
  renta
• exoneración o disminución de impuestos para
  nuevas inversiones
• reducción de impuestos a la banca privada
• estímulos fiscales para la colocación de créditos
  productivos
• depreciación acelerada de activos
• modificación de las deducciones del impuesto a la
  renta
• reducción de aranceles

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Las principales medidas tomadas para enfrentar la
crisis medidas fiscales
Fuente Elaboración propia sobre la base de
CEPAL Nota T corresponde a medidas anunciadas
como transitorias.
46
EL costo fiscal de las medidas
COSTO FISCAL DE LAS MEDIDAS CONTRA LA CRISIS
PROGRAMADAS PARA 2009 En porcentaje del PIB
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Efectos de los incentivos tributarios

• Los incentivos tributarios constituyen sólo uno
  de los factores que pueden afectar el flujo de la
  inversión.
• Existen otros elementos que han resultado más
  relevantes para atraer inversión (estabilidad
  económica, calificación de la mano de obra,
  cercanía con los mercados de destino, seguridad
  jurídica, etc.)
• Otros efectos que producen
• Reducen la carga tributaria de los sectores
  beneficiarios, generan menor recaudación y
  afectan la equidad
• Vuelven más complejos a los sistemas tributarios,
  incrementan los costos de cumplimiento y la
  evasión
• Restan transparencia a la política fiscal
• Distorsionan la asignación de recursos

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Medición de los incentivos Los gastos tributarios

• Algunos problemas conceptuales
• Definición de un marco de referencia
  (benchmark)
• Estructura legal del tributo
• Enfoque conceptual (base bien amplia del
  impuesto)
• Metodologías de estimación de los GT
• Ex post o de recaudación perdida
• Ex ante o de ganancia de recaudación (implica
  supuesto de comportamiento)
• Gasto equivalente (mide el costo de proveer el
  mismo beneficio a través de un gasto directo)

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Metodologías de medición de GT en América Latina

• En la mayoría de los casos las estimaciones de
  GT se incluyen en el mensaje anual que acompaña
  al presupuesto
• En general, se utiliza el método ex-post de
  renuncia fiscal
• La periodicidad de los informes es anual y en
  general, la cobertura es el gobierno central
• Tipo de tributos analizados básicamente IVA y
  Renta varios países incluyen impuestos
  específicos
• La mayoría de los países especifica
• Tipo de tributo
• Modalidad de renuncia fiscal (exenciones,
  deducciones, tasas diferenciadas, etc.)
• Sector que se beneficia y/o el objetivo que se
  persigue

50
Principales características de los GT en AL
Fuente Jiménez y Podestá (2009)
51
Principales características de los GT en AL
Fuente Jiménez y Podestá (2009)
52
Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMÉRICA LATINA GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES
SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/ (En porcentajes del
PIB)
Fuente Jiménez y Podestá (2009) a/ Los datos de
Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son
estimaciones para el 2008. La presión tributaria
total se refiere al Gobierno Central e incluye
Seguridad Social b/ El GT en IVA, se calcula en
las fuentes oficiales a una alícuota del 1, por
lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general
vigente. c/ En porcentajes
53
Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMÉRICA LATINA GASTOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE
IMPUESTO EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007
a/ (En porcentajes del PIB)
Fuente elaboración propia sobre la base de
información oficial. a/ Los datos de Ecuador
corresponden a 2005 y los de Perú son
estimaciones para el 2008. La presión tributaria
total se refiere al Gobierno Central e incluye
Seguridad Social b/ El GT en IVA, se calcula en
las fuentes oficiales a una alícuota del 1, por
lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general
vigente.
54
Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMERICA LATINA GASTOS TRIBUTARIOS EN PROPORCION
A LA PRESION TRIBUTARIA EN PAÍSES SELECCIONADOS -
AÑO 2007 a/ (En porcentajes del PIB)
Fuente elaboración propia sobre la base de
información oficial. a/ Los datos de Ecuador
corresponden a 2005 y los de Perú son
estimaciones para el 2008. La presión tributaria
total se refiere al Gobierno Central e incluye
Seguridad Social
55
Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMERICA LATINA GASTOS TRIBUTARIOS EN EL IMPUESTO
A LA RENTA DE EMPRESAS EN PROPORCION AL GASTO
TRIBUTARIO TOTAL - AÑO 2007 a/ (En porcentajes
del PIB)
Fuente elaboración propia sobre la base de
información oficial. a/ Los datos de Ecuador
corresponden a 2005 y los de Perú son
estimaciones para el 2008.
56
Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMERICA LATINA EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS
TRIBUTARIOS EN PAÍSES LATINOAMERICANOS
SELECCIONADOS. AÑOS 2000-2008 (En porcentajes del
PIB)
Fuente Jiménez y Podestá (2009)
57
Reflexiones finales y desafíos futuros
58
Reflexiones finales y desafíos futuros

• Las características estructurales de la región
  (desigualdad e informalidad) marcan la agenda de
  las políticas públicas de la región.
• Tradicionalmente el espacio fiscal ha sido
  estrecho para atender las tareas que deben
  enfrentar los sectores públicos.
• Los recursos han sido pocos y volátiles, los
  instrumentos escasos y ha habido muchas veces
  mayor competencia que coordinación entre
  objetivos
• La mejora de los últimos anios permitió recuperar
  recursos e instrumentos, permitiendo atender
  algunos objetivos.
• Esto le permite a la región enfrentar con mejor
  pie a la crisis.

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Reflexiones finales y desafíos futuros

• Pero los recursos e instrumentos se están
  reduciendo y los objetivos empiezan a competir
  entre si.
• No todos los países sentirán el impacto fiscal de
  la crisis internacional en la misma magnitud ni a
  través de los mismos canales.
• Pero en estos meses todos los países de la región
  han observado una caída en sus ingresos fiscales
• Los países con alto porcentaje de ingresos no
  tributarios o provenientes de recursos naturales
  y con baja presión tributaria tienen una mayor
  exposición en materia tributaria que el resto.

60
Reflexiones finales y desafíos futuros

• Las políticas anticrisis requieren mayores
  recursos
• El problema es que esto se da en momentos en que
  los ingresos fiscales disminuyen, en un contexto
  de menor acceso a los mercados de crédito
• Como financian los países esta mayor demanda de
  gasto?
• Son pocos los países que cuentan con recursos o
  ahorro como para llevarlo adelante.
• Necesidad de un rol más activo de los organismos
  financieros capaces de financiar esta demanda de
  fondos en aquellos países que lo necesiten
• En aquellos que pueden que política anticrisis
  aumento gasto o disminución impuestos?

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Reflexiones finales y desafíos futuros

• La tasa de inversión de los países de la región
  resulta aún insuficiente para asegurar un
  crecimiento sostenible
• La necesidad de fortalecer el nivel de inversión
  implica evaluar el costo y la efectividad de las
  políticas de incentivos fiscales
• Esto adquiere particular relevancia en el actual
  contexto de crisis económica global.
• La evolución de la inversión pública ha sido muy
  fluctuante y fuertemente relacionada con las
  recurrentes crisis fiscales
• Los países han utilizado preferentemente
  exenciones tributarias para promover inversiones
  (en otras regiones se utilizan subsidios o
  prestamos subsidiados)
• Pero las medidas anticrisis han sido
  fundamentalmente del lado del gasto
• Las magnitudes de los gastos fiscales resultan
  significativas
• Se destaca la importancia de realizar análisis
  específicos sobre los efectos de estos regímenes
  de incentivos

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Comentarios finales y desafíos futuros

• Las diferencias en las metodologías hacen que la
  comparación entre países no resulte adecuada
• Para ello resulta necesario avanzar en
  definiciones y metodologías homogéneas
• En países federales o más descentralizados es
  importante ampliar las estimaciones de GT hacia
  niveles subnacionales de gobierno.
• La estimación de los gastos tributarios permite
  dotar de mayor transparencia a la política fiscal
• Una mayor desagregación de la información de
  gastos tributarios (por tributo, sector de
  actividad y/o regiones de destino) permitiría
• identificar a los beneficiarios y sus posibles
  efectos económicos, regionales y distributivos
• evaluar si los incentivos son más o menos
  efectivos para la consecución de los objetivos de
  política que el uso de otros instrumentos como
  subsidios y gastos directos.
• Herramienta central de un nuevo Pacto Fiscal

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POLITICA FISCAL Y GASTO TRIBUTARIO ANTE UN
CONTEXTO DE CRISIS
Juan Pablo Jiménez División de Desarrollo
Económico - CEPAL Seminario regional
Presupuesto Participativo y Control
Social Fortaleza, 14-16 de septiembre de 2009