EL PACTO FISCAL

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EL PACTO FISCAL
Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias
y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
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Motivación

• El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico
  básico que legitima el papel del Estado y el
  ámbito y alcance de las responsabilidades
  gubernamentales en la esfera económica y social
• A diez años de la publicación del Pacto fiscal,
  los desafíos no han variado, a pesar de la
  bonanza.

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Cuatro principios para un Pacto fiscal

• Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad
  macroeconómica
• Elevar la calidad del gasto público
• Promover la equidad
• Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y
  favorecer el desarrollo de la institucionalidad
  democrática

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• Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas
  tributarias crecientes)

"Las deudas y los déficit son como los pecados
moralmente reprobables, pero difíciles de evitar"
(Eisner).

• Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de
  crecimiento y empleo)

• "Somos tan razonables, nos hemos dado una
  apariencia de financieros prudentes, preocupados
  de no aumentar las cargas financieras de la
  posteridad, que no podemos escaparnos de los
  problemas del desempleo" (Keynes).
• Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y
  flexibilidad?

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Recuperación del saldo público
América Latina Ingresos y gastos del gobierno
central 1950-2007, promedio simple, de PIB
Fuente Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras
oficiales.
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Un fuerte aumento de los ingresos fiscales
AMERICA LATINA Y EL CARIBE VARIACION DEL INGRESO
TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007 (En
puntos del PIB)
Fuente Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras
oficiales.
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Y una fuerte caída de la deuda pública
Fuente Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras
oficiales.
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En la bonanza actual el comportamiento fiscal ha
sido ejemplar , con algunas notas de alerta
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE VARIACIONES DE LOS
PRINCIPALES INDICADORES FISCALES, 1991-1994,
1995-1998, 2003-2007 (Variaciones en puntos del
PIB)
Fuente Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras
oficiales.
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Con algunas notas de alerta
AMÉRICA LATINA VARIACIóN DEL GASTO TOTAL DE LOS
GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007 (En puntos del PIB)
Fuente Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras
oficiales.
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Qué hacer?

• La actual coyuntura motiva prudencia fiscal
• Las políticas contra-cíclicas deben
  institucionalizarse, privilegiando normas
  explícitas, que incluyan la distinción de
  incremento permanente y transitorio)
• Los supuestos macroeconómicos deben ser prudentes
• Los excedentes fiscales deben tener un destino
  claro, privilegiando la transparencia en su uso.

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Cuatro principios para un Pacto fiscal

• Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad
  macroeconómica
• Elevar la calidad del gasto público
• Promover la equidad
• Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y
  favorecer el desarrollo de la institucionalidad
  democrática

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La calidad del gasto público en América Latina
Gobierno central déficit primario e inversión
pública, 1980-2006, en del PIB
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El gasto público social en América Latina
Fuente CEPAL, sobre la base información
proveniente de la base de datos sobre gasto
social de la Comisión.
14
La clasificación funcional del gasto público
15
La composición del gasto en la Unión Europea (
del PIB)
Source Commission services.
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Comparaciones internacionales evolución del
gasto público del gobierno general1, 1970-2006,
en de PIB
Cantidad, calidad del gasto público
Fuente OCDE, Economic Outlook N. 75 para países
de la OCDE FMI y CEPAL para América Latina. Se
muestra el promedio simple para Unión Europea y
América Latina. 1/ Para América Latina la
cobertura es gobierno central.
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El control del gasto público siete arreglos
institucionales en la OCDE...

• Reglas macro-fiscales y presupuestación
  plurianual
• Supuestos macroeconómicos prudentes
• Técnicas de agregación del presupuesto
• Transparencia
• Técnicas modernas de gestión financiera (base
  devengado)
• Flexibilidad gerencial
• Gestión por resultados

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La gestión por resultados en la práctica
Todos los países de América Latina han emprendido
reformas desde hace una décadacon suerte variable

• Poca estabilidad política
• Falta de apoyo a nivel nacional
• Buenas experiencias sub-nacionales
• Ambigüedad de la misión

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Presupuestar en América LatinaPatologías

• Quién controla el gasto público?
• Multiplicidad de actores (FMI, ejecutivo central,
  Hacienda y Presidencia, Gobiernos sub-nacionales,
  Congreso, Contralorías), y la reciente emergencia
  de reglas macro-fiscales.
• Respondabilidad (control legal, de
  procedimientos, contable, de resultados..)
• Medio siglo de combate al incrementalismo
• El presupuesto...se ejecuta?
• Wildavsky Caiden (1974) repetitive budgeting
  In poor countries, we find repetitive budgeting
  under which budgets are made and remade
  throughout the year amid endless strategic
  by-play. Poverty and uncertainty leads them to
  reprogram funds repeatedly to adjust to the
  rapidly changing scene
• Qué son las rigideces?
• Para qué un presupuesto por resultados?

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Planificar, Presupuestar, Evaluar en América
Latina
Cómo mejorar la calidad del sector público?
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La presupuestación plurianual

• Dos obstáculos (muy ALC)
• Sesgo de optimismo
• Contingenciamento

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Fuente Mussi (2005)
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Principales tendencias en la OCDE

• La mayoría de los países utilizan una combinación
  de evaluaciones con indicadores de desempeño
• 75 de los países incluyen metas de desempeño en
  documentos presupuestarios
• 66 relacionan desempeño con salarios
• 75 informan del desempeño al público y a la
  legislatura

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Uso de información de desempeño para eliminar
programas y cortar gastos

• Evaluaciones
• Eliminar programas 11
• Cortar gastos15

• Indicadores de desempeño
• Eliminar programas 4
• Cortar gastos10

Wildavsky, 74 Es políticamente irracional
esperar que las agencias entregarán información
objetiva si será utilizada para cortar sus
programas
Fuente Teresa Curristine, Performance and
Evaluation Overview of Trends in OECD countries
- Its Application to Delegated Public Spending,
Antigua Guatemala, Octubre 2005.
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Cuatro principios para un Pacto fiscal

• Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad
  macroeconómica
• Elevar la calidad del gasto público
• Promover la equidad
• Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y
  favorecer el desarrollo de la institucionalidad
  democrática

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La desigual distribución del ingreso no ha variado
América Latina y OCDE cambios en el coeficiente
de Gini, 1990-2004
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Acción fiscal y equidad
Fuente Cepal en base a información propia y
Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)
28
Cobertura de pensiones sólo 4 de cada 10 mayores
de 70 años recibe alguna pensión (2005)
29
Ingresos tributarios comparación OCDE y América
Latina

Source OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006
for OECD countries and Latin American Revenue
Statistics for LAC.
30
Ingresos tributarios y PIB per capita (PPP, USD)
31
Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE
(Porcentaje del total)
32
Estructura Ingresos Tributarios AL
AMÉRICA LATINA ESTRUCTURA INGRESOS
TRIBUTARIOS(Porcentaje del total)
33
Estructura tributaria

Source OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006
for OECD countries and Latin American Revenue
Statistics for LAC.
34
Impuestos a la renta

• Los impuestos a la renta de las personas
  representan 1.3 por ciento del PIB en AL,
  comparado con un promedio de de 9 por ciento en
  la OCDE.

Source OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006
for OECD countries and Latin American Revenue
Statistics for LAC.
35
El gasto tributario

Source National government budgets.
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IVA Recaudación y tasas promedio
Productividad del IVA en América Latina,
2006. Fuente ILPES/CEPAL, sobre la base de
cifras oficiales de cada país. Notas a/ Las
cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA
coparticipados y en Brasil se refieren a
recaudación estadual.
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Simulación de una reforma radical (Chile)

• Se eleva la participación de los impuestos
  directos desde un 27 a un 56

• FuenteJorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae
  Scherman (2007) Equidad tributaria en Chile un
  nuevo modelo para evaluar alternativas de
  reforma

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Simulación de una reforma radical (Chile)

• FuenteJorge Cantallopts, Michel Jorratt y Danae
  Scherman (2007) Equidad tributaria en Chile un
  nuevo modelo para evaluar alternativas de
  reforma

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Y entonces..porqué la resistencia al cambio?

• Los cambios más sustanciales son posibles durante
  las crisis. Como corolario, las reformas no están
  en la agenda (excepto México, RD y Venezuela)

• No existen mayores presiones externas

• Las reformas son endógenas al ciclo electoral

• Las élites se resisten al cambio, lo que es otra
  forma de decir que la mala distribución del
  ingreso se reproduce...

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Cuatro principios para un Pacto fiscal

• Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad
  macroeconómica
• Elevar la calidad del gasto público
• Promover la equidad
• Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y
  favorecer el desarrollo de la institucionalidad
  democrática

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EL PACTO FISCAL
Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias
y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas