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1
Cuarto Curso Centroamericano en Gestión Urbana y
Municipal Módulo 3 - Gestion del Suelo
Urbano Ciudad de Guatemala, mayo 12, 2004
Impuesto Predial
como una alternativa para la financiación del
desarrollo urbano
Claudia M. De Cesare Secretaría de Hacienda,
Porto Alegre, Brasil Advisory Boarding
International Property Tax Institute Teaching
Faculty del Lincoln Institute of Land Policy
1 Derechos de propiedad Claudia M. De Cesare,
2004. Se puede fotocopiar este material por el
Banco Mundial, la Universidad Rafael Landívar en
Guatemala y el Lincoln Institute of Land Policy
para uso en investigación, educación u otro
propósito académico. Todos los materiales están
sujetos a revisión. Las opiniones e
interpretaciones que aparecen en este documento
son las del autor y no deben atribuirse a los
organizadores de este evento, ni a las
organizaciones para las que la autora trabaja.
2
Programa
GENERALIDADES
RACIONALIDAD PROBABLE EFECTOS
MITOS DEL PREDIAL
ESTRUCTURA BÁSICA
LAS VARIABLES MAS IMPORTANTES
FIM
3
Parte 1 Generalidades del Impuesto Predial
uso alta popularidad
Irlanda
Dinamarca
Canadá
Irlanda do Norte
Polonia
Suecia
GB
Eslovenia
EUA
Francia
Japón
México
España
República Checa
Jamaica
Italia
Guatemala
Hong Kong
Portugal
Panamá
Israel
Gobierno Municipal
Venezuela
Filipinas
Honduras
Colombia
Malasia
Ecuador
Nigeria
Perú
Singapur
Brasil
Paraguay
Australia
África del Sur
Argentina
Uruguay
Nueva Zelanda
Chile
130 países con importancia variada (IAAO 1990)
UK -gt año 868 (Sanderson 2002)
Excepción El Salvador
4
Que es?
?
Impuesto de carácter regular cuyo hecho generador
es la propiedad inmobiliaria

• Impuesto predial -gt México, Perú
• Impuesto sobre bienes inmuebles -gt Honduras
• Impuesto sobre inmuebles urbanos -gt Venezuela
• Impuesto único sobre inmuebles (IUSI)-gt
  Guatemala
• Impuesto inmobiliario -gt Argentina, Paraguay
• Impuesto territorial -gt Chile
• Impuesto de contribución inmobiliaria -gt Uruguay
• Imposto sobre a propriedade predial e
  territorial urbana -gt Brasil

SON TODOS PANCHOS!!!
5
?
Por que hemos de convivir con el Predial ?
6
Parte 2 Racionalidad y Posibles Efectos del
Predial
Previsible, estable Y fácil p/asignar
Gobiernos Municipales
Fuente de ingresos
Tendencia de descentralización
Predial -gt 1o impuesto transferido, papel
simbólico
?visibilidad
Autonomía fiscal

• Promoción de la responsabilidad fiscal
  Equilibrio entre ingresos x gastos

• Mayor conocimiento de las preferencias locales
  -gt Asignación mas eficiente de los gastos

descentralización

• Favorece el controle social

Sin embargo, no hay garantías
!No afectado por la globalización!
7
Practicidad
Mas antiguas formas de tributación
Difícil de evadir (inmovilidad)
Inmueble -gt garantía
Fácil comprensión -gt concepto familiar
Universalidad del hecho generador -gt pago por
todos
Incidencia
Forma de promover la ciudadanía
Forma razonable de distribuir en monto tributario
Bien de alto valor económico -gt /- F(capacidad
económica)
8

• especulación inmobiliaria -gt
• estimular el desarrollo urbano
• más oferta de tierra, a menor precio
• instrumento natural de recuperación de
  plusvalías

Posibles efectos
Mayor o menor degrado
!Es posible, ayudar para la regularidad!
Fuente de información
Ciudadano Administración pública
9
Parte 3 Los Malos Mitos del Predial
1o Mito Reducida importancia como fuente de
ingresos
instrumento fiscal -gt fracaso total
10
Ciclo vicioso
Gobiernos
Fuente de ingresos
Mínimo esfuerzo administrativo
Poca importancia
Desinterés por su mejoría
Decisiones populistas
11
Impuesto Predial F(PIB)
Fuente OECD Inserciones
12
Kelly 2000
INGRESOS
Países desarrollados
Países en desarrollo
F(Ingresos del gobierno municipal)
Máx. 80-90
Máx. 40
F(Ingresos tributarios totales)
/- 1-4
/- prox. 0-2
F(Producto Interno Bruto PIB)
0,3-3
lt 0,5
Brasil/-30 EUA /- 75 Inglaterra,
Australia prox. 100
Ineficiencias Administrativas
13
Impuesto f (PIB)
Optimista
Indicativo...
Espacio para mejorías Aumentar la participación
del predial en la carga tributaria
14
Es una película común

• Catastro incompleto o impreciso
• Ciudad legal X Ciudad real
• Iniquidades en los avalúos
• Nivel de valuación muy bajo
• Practicas de valuación sin consistencia
• Largos ciclos de valuación
• La cultura del no pago (evasión morosidad?)
• -gt impunidad
• Políticas controversias generando ineficiencias
  ...

15
2o Mito Foco de odio de la comunidad
Alto costo político y elevado impacto social No
debería ser cobrado debido a las malas
condiciones económicas de muchos
el más odiado de todos los impuestos
Por quien?
ricos vs. pobres
16
Pobres
Predial fuerte

• Más infraestructura urbana (servicios)
• Más servicios públicos y de mejor cualidad
• El impuesto a pagar es bajo
• PQ?

Propiedad inmobiliaria -gt medida de riqueza
En general,
ingresos de las familias x impuesto predial OK!!
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La antipatía por el predial

• especuladores inmobiliarios
• grandes propietarios de la tierra
• familias que ya recibieron los servicios
  públicos ...

Por quien?
Aquellos que ya fueron favorecidos por el
gobierno y aquellos que son beneficiados con la
ausencia del impuesto (mayores ganancias)
!Sin embargo, no han en el mundo muchos amantes
de los impuestos!
18
3o Mito Imposibilidad de administrar alto costo

• las propiedades inmobiliarias en la jurisdicción
• las principales características de esas
  propiedades
• el valor de esas propiedades
• los derechos sobre esas propiedades

Identificar

• Como es posible hacer gestión de las ciudades
  sin esos conocimientos?
• planeamiento urbano
• regularización/asentamientos
• aplicación de los ingresos (inversiones)
• distribución de los servicios ......

19
Parte 4 Estructura básica -gt Impuesto Predial
20
Finalidad del impuesto
FUNCIÓN 1 FISCAL
impuesto bien sucedido
Financiar
Equipos urbanos Servicios de la ciudad

/-
Educación Habitación Salude y otros servicios
sociales/asistenciales ....
nível de recaudación
progresividad X regresividad
21
FUNCIÓN 2 EXTRAFISCAL
Instrumento de política urbana
suceso del instrumento
recaudación 0
Función social de la propiedad

1.uso racional da tierra 2.optimizar la
infraestructura urbana 3.facilitar el acceso a
tierra 4.reducir la especulación inmobiliaria
acciones concretas
Brasil IPTU con tasas progresivas en el tiempo
-gt Penalidad
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Competencias Tributarias
Fundamental para el desempeño fiscal -gt
características institucionales

• Distribución del monto
• Efectos del impuesto

Base de calculo
Tasas
Autonomía
Beneficios fiscales
Capacidad técnica Estrategia -gt confianza en el
sistema
Catastro Valuación
Recaudación y cobranza
23
Diversidad entre los países
Brasil definición de tasas y exoneraciones,así
como de las funciones administrativas -gt
municipios
Mayor autonomía municipal
México transferencia de responsabilidades de
estatal para municipal, decisiones sobre tasas -gt
legislatura estatal Uruguay función de catastro
y valuaciones -gt central Perú función de
recaudación -gt municipal Argentina impuesto -gt
provincial tasa -gt local, pero muy similar
Zona Intermediaria
Chile prácticamente todas las funciones y
definiciones son centralizadas -gt ingresos
destinados a los municipios
Mayor centralización
heterogeneidad interna
24
Parte 5 Las variables mas importantes
Ingresos con el Predial (modelo Kelly2000)
K
- A -
- B -
- C -
- D -
- E -
Tasas
Base de calculo
TCC
NA
NER
X
X
X
X
Donde TCC Tasa de cobertura del catastro NA
Nivel de las valuaciones (avalúos) NER Nivel de
eficiencia de la recaudación
25
A BASE DE CALCULO (BASE IMPONIBLE)

• Definición Componentes

• Reducción de la base imponible

Supresión de la competencia para la imposición de
impuesto disposición constitucional
Inmunidades
Exenciones
Eximir del pago total o parcial
Reducción del pago (limites máximos de
incrementos, provisión de descuentos...)
avalúos o impuesto
Limitaciones
26

• Base de calculo -gt Necesidad de conceptuar

• Valor catastral registrado

ejemplos

• Avalúo o avalúo fiscal

• Valores referenciales

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• Tierra y construcciones

Área

• Tierra

Localización
Construcciones
Relacionada con valor
Dormitorios

• Alquiler
• (arrendamiento)

Otras
Edad ....
Ventanas ....
Que tipo de valor?
?

• Mercado
• Uso .

28

• Inmunidades y Exenciones

1
2
3
29
Objetivo

• Reflejar la capacidad económica - imperfección

• Reflejar el principio del beneficio

• Viabilidad administrativa/estructurales

• Racionalidad administrativa

• Incentivar comportamiento

reglas claras

• Cuestiones culturales

• Solucionar la presión de grupos de
  contribuyentes (esencialmente políticos)

aceptabilidad
validad
viabilidad
legitimidad
30
El caso de Chile ...
2 anexos con exenciones del impuesto, en lo cual
las entidades exentas del pago del predial son
citadas por el nombre....
Fundación Chile... Instituto Profesional de
.... Empresa Portuaria del Chile... Corporación
Financiera internacional...
El caso de Brasil São Paulo ...
Proyecto de reforma
42 de los inmuebles catastrados 1.100.000
inmuebles
31
B TASAS (alícuotas)
En general, establecidas en nivel municipales
Cuota fija
Cuota fija

Uniformes
Selectivas
Progresivas F (rangos de valor)
Uso
Ubicación
Área
Otra ...
Puntual
Escalonada
32
Ejemplos...
estatutarias vs. efectivas
Tasas anuales ()
Monto mínimo Argentina, por zona radial
Uruguay, sin distinción
Ecuador -gt forma de aplicación diferenciada
33
Criterios...
Simplicidad vs. Efectividad vs. Aceptabilidad
34
Reductor Fijo - Valor
EJEMPLO Inmuebles Habitacionales
Función del reductor fijo en valor Inserir
progresividad
Nota Tasa Efectiva (Impuesto / Valor)100
35
C TAXA DE COBERTURA DEL CATASTRO
Ciudad LEGAL X Ciudad REAL Informalidad !!!

• Áreas de tierra parceladas de forma ilegal
  irregular o clandestina
• Inmuebles ocupados por poseedores
• Mejoras construidas sin autorización legal o
  declaración
• Incapacidad de fiscalizar el territorio (Brasil,
  Chile, Colombia, Argentina, Perú ...)

Problema común

• Falta de conexión entre el catastro y los
  registro inmobiliario (Ecuador)
• No hay obligación de registrar las transferencias

Otros
Reducción de la base tributable -gt -
universalidad y -equidad Potencialidad de
generación de ingresos reducida
Forma convencional de actualización
manutención -gt alto costo
36
(No Transcript)
37
 
 
Ejemplos...
Estudio Reciente
no de inmuebles residenciales (Catastro)
no de domicilios (IBGE -Censo00)
X
Domicilios IBGE 2000
440.557
Economías IPTU 2000
323.923
Defasaje
116.634
26 Domicilios de la ciudad -gt no catastrados
36 de inmuebles podrían ser agregadas al
Catastro
38
Acciones practicas
Bajo costo
I- Localizar las defasajes catastrales
Cuanto? Donde?
Domicilios Censo
catastro res. IPTU
Cuentas de agua
catastro IPTU
Vs.
Cuentas de luz
catastro IPTU
catastro n/res. IPTU
Licencias de operación
Evitar la continuidad del problema
priorización estrategías diferenciadas
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II- Programas de declaración (catastramento
voluntario)

• Responsabilizar los contribuyentes
• Partearías con centros administrativos, PP (OP),
  asociaciones comunitarias
• Catastramento simplificado -gt Nivel de
  información
• Declaración de posesión
• Estímulo Ingresos recadados con el proyecto-gt
  aplicados en la región

Educación Fiscal
III- Reunir las informaciones existentes, sin
embargo dispersas
Proyectos aprobados sin Carta de habitación
Procesos / programas de regularización
IV- Explorar Partearías Racionalidad y
Viabilidad para la manutención de los datos
cadastrales
V- Usar imágenes de satélite -gt priorizar los
trabajos (alternativa de bajo costo)
40
D NIVEL DE VALUACIÓN
Bajo nivel en relación a los valores de mercado
Instituto de la confusión...
Uso indebido de los avalúos para las agendas de
la política tributaria

• En general
• - grandes ciclos entre valuaciones
• baja uniformidad
• inconsistencias en el modelo de valuación -gt MCR
  factores determinísticos/arbitrarios
• falta de controle sobre desempeño de valuación

Avalúos vs. Tasas
Falta de transparencia Percepción de
injusticia Iniquidad -gt - confiabilidad
Alta influencia política // Procedimientos
legales dificultan la eficiente y efectiva
actualización de los inmuebles
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Importancia

• Distribución del monto tributario diseño vs.
  realidad

• C apelaciones Administrativo y judicial

• Confiabilidad en el sistema -gt Percepción de
  injusticia vs. evasión

• Potencialidad de generar ingresos -gt TASAS (?)
  Limitacion!

42
Requisito Básico do Proceso de Valuación
Necesidad de valuar todas las propiedades en
mismo nivel
Uniformidad
VA VM
valor de la valuación (avalúo) K valor del
mercado
Equidad de la valuación
Justicia en la distribución de la carga tributaria
43
Bajo grado de equidad -gt iniquidades
EJEMPLO
Dirección
Precio de venta (PV)
Valor catastral (VA)
VA/PV
I
PV, VA
44
El caso de Rosario, Argentina...
Ejemplos...
Tasa General de los Inmuebles
Nivel de los avalúos entre las municipalidades
examinadas 5-90
Rangos de Valor
Tasas ()
lt 0,5860 0,5869 a 0,8385 ..... gt 6,7985
1.877,74 1.954,42 ..... 10.282,12
Controle del desempeño ?
1976 Falta de consenso político
El caso de Porto Alegre, Brasil..
AV
Desempeño valuación
MV -gt SP
Terrenos
Apart.
Casas
-gt Bajo nivel de los avalúos
mediana
27.11
30.64
17.72
-gt Bajo grado de uniformidad
COD ()
69.72
62.02
59.65
1991 Limitadores Inconsistencia modelo
original Resistencia politica
45
Prácticas de valuación inconsistentes
Falta de controle sobre el desempeño
Largos intervalos sin valuaciones
Limitadores / tetos (capping systems)
Fragilidad legal
46
BASE DE CALCULO

• Métodos
• Técnicas
• Atributos

Selección -gt Definición
Determinación -gt cuantificación

• Actividad inherentemente técnica
• cualidad de los trabajos
• grado de precisión de las estimativas

Decisión Política -gt naturaleza normativa
Legislativo
47
No es una pauta política!
BRASIL Súmala 160 del Superior Tribunal de
Justicia
Pero, es un elemento que puede suscitar una
agenda política

• Redefinición de tasas (alícuotas)
• Redefinición de beneficios
• Estrategias del cobro
• Esquemas de transición

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E NIVEL DE EFICIENCIA EN LA RECAUDACION
Nivel de Eficiencia en la Recaudación entre las
Municipalidades examinadas 60-95
El caso de Brasil ..
gt 80 13 de los municipios (IBGE 2001)
Porto Alegre Eficiencia 74 de los ingresos
Evasión 67 terrenos 10 habitacionales 15
otros
49
No pago ...

• Expectativas de perdón/inoperancia de la
  administración
• Desvíos de dinero
• Falta de comprometimiento de los gobiernos/no
  cumplimiento de los compromisos
• Falta de transparencia en la prestación de
  cuentas
• Percepción de injusticias impuesto y
  inversiones
• Políticas controversias

50
Requisito Básico Cobranza Recaudación
Eficientes

• Rapidez e eficiencia en entrega de los boletos

Alternativas Correo, Internet, Periódico
Notificación

• Nota pública conteniendo la lista das
  propiedades y sus avalúos. Posible Período
  establecido para revisiones. Ej. Japón

• Incentivar el pago único, pero parcelar
  (facilidades del pago)

• Facilitar el pago Internet, tarjeta de crédito,
  rede bancaria, Débito directo, agencias de
  lotería -gt TIENDAS DE ATECIÓN

Pago

• Controlar el recibimiento -gt Notificar PUBLICO?

• Provisiones legales Penalidades (sanciones)

Evitar amnistía o perdón de la deuda
Exigibilidad

• Aplicación de las penalidades

Educación Fiscal promover la aceptabilidad
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Ingresos con el Predial (modelo Kelly2000)
- A -
- B -
- C -
- D -
- E -
Tasas
Base de calculo
TCC
NA
NER
X
X
X
X
K
Bogotá, CO
Importancia del Impuesto 18 -gt 29
Guayaquil, EC
Incremento de 15 a 20 en recaudación
Acapulco Juarez
Incremento en casi 50 en la recaudación
Revisiones/Reformas
Ribeirão Preto (SP)
Incremento en 40 en la recaudación
....
....
Santana Paraiba (SP)
Incremento en 80 en la recaudación
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Base de Calculo
Universalidad
Tasas
Simplicidad
Catastro
Creatividad (Soluciones Alternativas)
Valuaciones
Despolitización Profesionalización/Modernización I
nformación Regulación Nacional (ciclos y
uniformidad)
Recaudación
Acción Educación Participación
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Conclusión ...
Predial
Función fiscal y extra fiscal
1. Amplio espacio p/mejorar
2. Muy sensible a los cambios Mejorías -gt
recaudación
Mejoría de la cualidad de vida
3. Soluciones alternativas y innovadores
Construcción de la ciudad -gt hacer más
4. Despolitizar las actividades técnicas
Solución de los problemas de la ciudad?
5. Provisiones estatutarias exigir las buenas
prácticas
Efectivo
Palabra-clave
Voluntad Política