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Instituciones de Presupuesto y Resultados Fiscales

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Title: Dimensiones Institucionales Last modified by: ErnestoS Created Date: 8/7/1997 2:20:11 PM Document presentation format: On-screen Show Other titles – PowerPoint PPT presentation

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Title: Instituciones de Presupuesto y Resultados Fiscales


1
Instituciones de Presupuesto y Resultados Fiscales
  • Ernesto Stein
  • Departamento de Investigación
  • Banco Interamericano de Desarrollo

2
Instituciones presupuestarias
  • Definicion Las instituciones presupuestarias son
    el conjunto de reglas, procedimientos y prácticas
    acorde con las cuales los presupuestos son
    elaborados, aprobados e implementados.

3
Porque importan las IP?
  • Si las decisiones en materia fiscal fueran
    tomadas por el planificador social de los libros
    de texto, uno observaría comportamientos fiscales
    óptimos
  • En este contexto, reglas que impongan
    restriccones al accionar del planificador social
    tienen que ser necesariamente sub-óptimas.
  • Por supuesto, el planificador social no existe.
    Hay un conjunto de actores que llegan al proceso
    de decisión fiscal con sus propias preferencias y
    motivaciones
  • Esto genera una serie de potenciales problemas,
    que las instituciones presupuestarias pueden
    contribuir a resolver

4
Problemas a resolver
  • Problema de los recursos comunes.
  • El ciclo electoral.
  • Endeudamiento estratégico.
  • Problema de principal/agente.
  • Problemas relacionados con el horizonte temporal
    corto de los políticos.

5
El problema de los recursos comunes
  • Dos importantes caracteristicas de los
    presupuestos publicos
  • Mientras los beneficios de los programas publicos
    tienden a estar concentrados, los costos tienden
    a financiarse de un pool de recursos comunes.
  • El presupuesto es el resultado de un proceso de
    decision colectiva, que involucra una variedad de
    agentes
  • Legisladores
  • Ministros de gasto
  • Ministro de finanzas

6
El problema de los recursos comunes
  • Legisladores responden a los intereses de sus
    respectivas jurisdicciones tienden a favorecer
    los programas que benefician a sus distritos,
    pero son financiados por toda la nacion.
  • Ministros de gasto Favorecen los programas de
    sus respectivas areas. Su poder dentro del
    gobierno esta asociado con el tamaño del
    presupuesto que manejan.
  • Ministro de finanzas Tiende a enfrentar la
    restriccion presupuestaria de toda la economia.
    Son responsables por la estabilidad macro, y
    tienen incentivos para promover la disciplina
    fiscal.

7
El problema de los recursos comunes
  • Dado que la mayor parte de los agentes
    involucrados en el proceso presupuestario
    representa intereses geograficos o sectoriales,
    la combinacion de estas dos caracteristicas de
    los presupuestos publicos, bajo ciertos arreglos
    institucionales, puede generar una
    sobreutilizacion de los recursos comunes, y
    resultar en gasto y en deficit excesivos.

8
Porque importan las IP?
  • Las instituciones presupuestarias importan porque
    afectan las reglas del juego con que interactuan
    estos agentes, ya sea imponiendo restricciones a
    todo el proceso presupuestario, o distribuyendo
    el poder, las responsabilidades y la información
    entre los diferentes actores, afectando asi los
    resultados fiscales.

9
Porque importan las IP?
  • Las instituciones presupuestarias pueden afectar
    el gasto total, o la sostenibilidad de las
    cuentas fiscales (variables tales como el deficit
    o la deuda).
  • Pero tambien pueden tener consecuancias
    importantes para la eficiencia del gasto, y su
    representatividad.
  • Eficiencia En que medida los recursos publicos
    se asignan a los usos mas valiosos?
  • En que medida las asignaciones son predecibles,
    de manera que los responsables de los programas
    publicos puedan programar sus actividades de
    manera adecuada?
  • Representatividad En que medida la asignacion de
    los recursos publicos refleja las preferencias de
    la sociedad?

10
Reglas presupuestarias
  • Siguiendo a Alesina y Perotti (1995),
    identificamos tres tipos de reglas
    presupuestarias
  • Restricciones numericas
  • Reglas de procedimiento
  • Reglas que afectan la transparencia del
    presupuesto

11
Restricciones numericas ejemplos
  • Gramm-Rudman-Hollings (en EEUU) reducción
    gradual de los déficit hasta eliminarlos
  • Criterios de Maastricht (impone límites sobre
    deuda y déficit).
  • Reglas de presupuesto equilibrado en estados de
    EEUU.
  • Regla de superavit estructural en Chile.

12
Las restricciones numericas pueden diferir...
  • en cuanto al indicador de desempeño fiscal al que
    se refieren
  • en cuanto al rango legal de la norma que las
    establece
  • en cuanto a su cobertura
  • en cuanto a la instancia del proceso
    presupuestario en la que tienen validez
  • en cuanto a su flexibilidad
  • pueden ser no contingentes, o contingentes, con
    alguna clausula de escape claramente especificada
    ex-ante.
  • pueden estar definidas en base a un indicador de
    déficit estructural (a la Chile)
  • a mayor flexibilidad, mayor complejidad, y mayor
    la facilidad para eludirlas
  • pero a mayor flexibilidad, menor la necesidad
    de eludirlas.

13
Reglas numericas pros y contras
  • Pros
  • Si son respetadas, pueden resolver varios de los
    problemas identificados antes
  • eliminan endeudamiento estratégico
  • limitan transferencias de generaciones futuras a
    presentes
  • limitan ciclo electoral
  • pueden resolver el problema de los recursos
    comunes
  • Contras
  • Generan incentivos para la contabilidad
    creativa
  • Limitan la capacidad de hacer tax-smoothing (al
    menos en el caso de reglas de pres. equilibrado)
  • Tienden a ser demasiado inflexibles (salvo que
    sean contingentes o respondan al ciclo).
  • Si no hay mecanismos de enforcement efectivos,
    muchas veces no se respetan.

14
Reglas de procedimiento
  • Afectan las reglas del juego en la interaccion
    entre los distintos agentes que participan del
    proceso presupuestario
  • Pueden ser jerarquicas o colegiadas
  • Las reglas jerarquicas tienden a concentran el
    poder en materia presupuestaria en el ministro de
    finanzas al interior del gabinete, y en el
    ejecutivo vis a vis el legislativo.
  • Las reglas colegiadas tienden a repartir el poder
    en forma mas pareja.

15
Ejemplos de reglas jerarquicas y colegiadas
  • Durante la etapa de elaboracion
  • Jerarquica Al inicio del proceso de elaboracion
    del proyecto de presupuesto, los ministros de
    gasto reciben topes presupuestarios que deben
    respetar.
  • Colegiada Cada ministro de gasto elabora su
    propio presupuesto, y luego se negocia en forma
    conjunta en el gabinete.
  • Durante la etapa de aprobacion
  • Jerarquica El congreso puede modificar la
    composicion del gasto, pero no puede incrementar
    el deficit o el gasto total.
  • Colegiada El congreso no tiene restricciones en
    cuanto a las modificaciones que puede proponer.

16
Reglas de procedimiento pros y contras
  • Pros
  • Pueden introducir disciplina concentrando el
    poder en quienes tienen la responsabilidad por la
    estabilidad macro.
  • Pueden resolver el problema de los recursos
    comunes
  • Son mas flexibles, y permiten responder al ciclo
    economico
  • Contras
  • No resuelven el problema del ciclo electoral
  • No resuelven el problema del enfasis en el corto
    plazo de los politicos.
  • No resuelven el problema del endeudamiento
    estratégico
  • Pueden ser mas lentos que las reglas numéricas
    para generar credibilidad (al permitir mayor
    discreción).

17
Reglas que afectan la transparencia del
presupuesto
  • Reglas de acceso publico a la informacion
  • Partidas extra-presupuestarias
  • Uso estrategico de estimaciones macroeconomicas
    para la elaboracion del presupuesto
  • Tratamiento de deudas contingentes
  • Contabilidad creativa

18
Reglas numericas, de procedimiento y
transparencia complementos o sustitutos?
  • Reglas numericas y reglas de procedimiento
  • Formas alternativas de inducir disciplina fiscal
  • Pero resuelven problemas distintos
  • Reglas numericas y reglas de transparencia
  • Son complementos sin transparencia, las reglas
    numericas no son efectivas.
  • Pero cuanto mas restrictivas sean las reglas,
    mayores los incentivos para la contabilidad
    creativa.
  • Por lo tanto, si se introducen reglas numéricas,
    es importante a la vez mejorar la transparencia

19
Instituciones presupuestarias y resultados
fiscales Experiencia Internacional
20
Reglas numéricas
  • Gramm-Rudman-Hollings (1986)
  • Criterios de Maastricht
  • La experiencia de los estados de EEUU

21
Gramm-Rudman-Hollings (1986)
  • Reducción gradual del déficit hasta balancearlo
  • CBO y OMB certifican que el presupuesto propuesto
    cumple con la regla.
  • Procedimiento de sequestration para ajustar
    gastos en caso de excesos.
  • Resultados limitados metas fueron flexibilizadas
    mas de una vez
  • Incremento en la contabilidad creativa
  • Parte cubierta con venta de activos
  • La evidencia sobre sus efectos no es concluyente.

22
Criterios de Maastricht
  • Criterios de acceso al la moneda común
  • déficit/PIBlt3, deuda/PIBlt60
  • La credibilidad en este caso la impone el
    conjunto de países, y no el país en forma
    individual (con cierta flexibilidad)
  • Sanciones por incumplimiento
  • Han sido efectivas para lograr la convergencia
  • Pero parte del ajuste se ha realizado en base a
    contabilidad creativa, y deterioro de gastos de
    mantenimiento (Easterly 1998).
  • Recientemente incumplidas por Alemania y Francia,
    sin ser objeto de sanciones (perdida de
    credibilidad)

23
La experiencia de los estados de EEUU
  • 49 de los 50 estados tienen reglas de presupuesto
    equilibrado. Unica excepción es Vermont
  • Pero difieren en varios aspectos
  • Norma legal o constitucional
  • Cobertura de la regla
  • Etapa del proceso en que el presupuesto debe
    estar balanceado elaboracion, aprobacion o
    ejecucion.
  • 1987 ACIR elabora indice de dureza de las
    reglas de presupuesto equilibrado

24
La experiencia de los estados de EEUU
  • Estados con reglas mas duras...
  • tienden a tener menores deficit y menor deuda
    (Eichengreen 1992, Bohn and Inman 1995, von Hagen
    1991)
  • enfrentan tasas de interes mas bajas, aun
    controlando por el tamaño del deficit (Goldstein
    y Woglom 1992, Eichengreen 1992, Lowry y Alt
    1995, Poterba y Reuben, 1998)
  • ajustan mas ante deficit pasados (Alt and Lowry
    1994)
  • reaccionan ajustando mas durante el año fiscal
    ante shocks negativos (Poterba 1994)
  • tienden a tener una politica fiscal menos
    anticiclica (Bayoumi y Eichengreen 1996), pero...
  • esto no se refleja en menor estabilización del
    ingreso (Alesina y Bayoumi 1997)

25
Instituciones presupuestarias
  • La experiencia de la Union Europea
  • La experiencia de América Latina

26
La experiencia de la Unión Europea
  • Estudiada por von Hagen (1992) y von Hagen y
    Harden (1995)
  • Elaboran indice basado en
  • poder relativo de ministro de finanzas en el
    gabinete
  • estructura de negociaciones en el gabinete
  • poder relativo del ejecutivo y el legislativo
  • grado de control del ministro de finanzas sobre
    el gasto
  • grado de transparencia del presupuesto
  • Instituciones mas jerarquicas (centralizadas)
    reducen los deficit y la deuda, sin alterar la
    capacidad de los gobiernos de estabilizar el
    output.

27
La experiencia America Latina
  • Estudiada por Alesina Hausmann Hommes y Stein
    (1996) y por Stein Talvi y Grisanti (1998)
  • AHHS elaboran indice de instituciones
    presupuestarias para un conjunto de 20 paises de
    America Latina, para el periodo 1980-1993.
  • Incluye las etapas de elaboracion, aprobacion y
    ejecucion del presupuesto
  • Cuanto más jerárquicas sean las instituciones,
    mayor es el índice

28
Instituciones mas jerárquicas llevan a menor
déficit
Superávit Fiscal1990-95
( del PIB)
0.04
JAM
PRY
0.02
CHL
TTO
BRA
MEX
0
COL
PAN
GTM
CRI
DOM
ECU
URY
SLV
-0.02
BHS
PER
ARG
-0.04
BOL
HND
VEN
-0.06
-0.08
0.4
0.45
0.5
0.55
0.6
0.65
0.7
0.75
0.8
Indice de Instituciones Presupuestarias
29
... y menor deuda
Deuda Pública 1990-95
(proporcion de recursos)
6.0
PER
5.0
HND
4.0
BOL
PAN
DOM
ECU
CRI
3.0
JAM
SLV
VEN
GTM
ARG
2.0
BRA
TTO
PRY
URY
MEX
COL
CHL
1.0
BHS
0.0
0.4
0.45
0.5
0.55
0.6
0.65
0.7
0.75
0.8
Indice de Instituciones Presupuestarias
30
Instituciones del presupuesto Algunas reformas
recientes
31
Nueva Zelandia Fiscal Responsibility Act (1994)
  • No incluye reglas numéricas. Esta basada en
    reglas de procedimiento, y pone mucho énfasis en
    la transparencia
  • Requiere que el gobierno respete una serie de
    principios de manejo fiscal responsable
  • El gobierno puede apartarse de esos principios,
    pero debe explicar públicamente porqué lo hace, e
    indicar como y cuando volverá a conformar con los
    principios

32
Nueva Zelandia Principios de manejo fiscal
responsable
  • Reducir el endeudamiento a través de resultados
    operativos superavitarios hasta alcanzar un nivel
    de endeudamiento prudente
  • Esto evita alcanzar el nivel prudente a través de
    la venta de activos
  • Mantener un nivel de deuda prudente asegurando
    que, en promedio, durante un plazo razonable, los
    gastos totales no exceden los recursos totales
  • Esto permite deviarse del equilibrio por razones
    del ciclo económico

33
Nueva Zelandia Principios de manejo fiscal
responsable
  • Lograr niveles de activos netos que provean un
    colchón para resguardarse de posibles shocks
    adversos
  • Reconoce que la fortaleza financiera depende del
    balance global de activos y pasivos y no sólo de
    la deuda
  • Realizar un manejo prudente del riesgo fiscal
  • Reconoce la necesidad de tratar de manera
    prudente los pasivos contingentes
  • Darle un grado razonable de predicibilidad al
    nivel y estabilidad de las tasas impositivas

34
Nueva Zelandia Principios de manejo fiscal
responsable
  • Quien define que es un nivel prudentede deuda,
    o un plazo razonable en el cual balancear el
    presupuesto?
  • El gobierno de turno
  • Sin embargo, el gobierno debe justificar ante el
    parlamento y ante el público en general su
    interpretación de que es prudente y razonable.

35
Además
  • Mucho enfasis en diseminacion de la informacion.
  • El gobierno debe presentar un Budget Policy
    Statement mucho antes de las discusiones del
    presupuesto, que incluya
  • sus prioridades estratégicas para el próximo
    presupuesto
  • sus intenciones de política fiscal en el corto
    plazo
  • sus objetivos fiscales de largo plazo
  • Horizonte de tres años
  • Se deben presentar frecuentes estimaciones del
    impacto de las decisiones fiscales.

36
Argentina Ley de solvencia fiscal (1999)
  • establecida por ley ordinaria, puede ser
    modificada por otra ley
  • regla de déficit decreciente en el tiempo hasta
    alcanzar el equilibrio en el 2003 (a la Gramm
    Rudman Hollings)
  • regla de gasto tasa real de crec. del gasto no
    puede superar la tasa de crecimiento real del PIB
  • reglas aplican al nivel del gobierno central
  • no se incluyen sanciones por incumplimiento
  • fondo de estabilización
  • presupuesto plurianual (tres años)
  • diversas medidas para mejorar la transparencia y
    diseminación de la información

37
Argentina Ley de solvencia fiscal (1999)
  • la Ley fue modificada por la Ley de Presupuesto
    2001, que relajó los límites de déficit, y
    extendió hasta el 2005 el plazo para balancear el
    presupuesto.
  • Año Ley 1999 Mod. 2001 Def. Observado
  • 1999 1.9 2.5
  • 2000 1.1 2.4
  • 2001 0.5 2.5 3.8
  • 2002 0.3 2.0 11.9
  • 2003 0 1.3
  • 2004 0 0.9
  • 2005 0 0
  • Fuente Braun y Tommasi (2002), WEO

38
Perú Ley de Prudencia y Transp. Fiscal (1999)
  • establecida por ley ordinaria
  • regla de déficit Déficit/PIB lt 1
  • regla de gasto el incremento del gasto real lt 2
  • años electorales reglas especiales para evitar
    que se acelera la ejecución del gasto
  • excepciones
  • Emergencia nacional o crisis internacional (no
    está claro como se definen)
  • Recesiones déficit no puede superar el 2
  • fondo de estabilización
  • marco macroeconómico plurianual (tres años)
  • declaración sobre cumplimiento de responsabilidad
    fiscal (MEF)
  • justificar desvíos, y anunciar medidas
    correctivas
  • No se incluyen sanciones de ningún tipo, ni
    mecanismos que se gatillen automáticamente (al
    estilo del sequestrationdel GRH) en caso de
    excesos.

39
Perú Ley de Prudencia y Transp. Fiscal (1999)
  • La ley fue modificada este año, relajando algunas
    de las reglas (crecimiento del gasto real de 2 a
    3, y déficit en recesiones del 2 al 2.5) se ha
    cumplido.
  • La regla numérica nunca se ha cumplido.
  • No sorprende en un contexto institucional en el
    cual el enforcement suele ser muy débil, y hasta
    las reglas de juego mas básicas se cambian en
    forma frecuente.
  • Sin embargo, otros aspectos de la ley
    (transparencia, plan macro plurianual) han
    cambiado la dinámica presupuestaria en Perú.

40
Brasil Ley de Responsabilidad Fiscal (2000)
  • Aprobada tras extenso proceso de consulta con la
    sociedad, y extensas discusiones en el Congreso
  • Aplica para el nivel nacional, el estatal y el
    municipal
  • Establecida por medio de ley especial
  • Límites al endeudamiento
  • Límites al gasto en personal 50 a nivel
    federal, 60 a nivel subnacional
  • Restricciones adicionales en períodos electorales
  • Se definen niveles prudenciales, por encima de
    los cuales se gatillan mecanismos de ajuste
    automático
  • Cortes presupuestarios automáticos
    (sequestration)
  • Se congelan salarios, vacantes y horas extras
  • Se suspenden transferencias de fondos voluntarios
    a gobiernos subnacionales que incumplen (y las
    garantías y el nuevo endeudamiento)
  • Sanciones pérdida de cargos, multas, prisión

41
Brasil Ley de Responsabilidad Fiscal (2000)
  • Excepciones recesiones (claramente definidas) y
    cambios en la política cambiaria.
  • Aumentos de gastos deben estar acompañados por
    reducciones de gasto en otros rubros, o aumentos
    en los ingresos (al estilo BEA 1990)
  • Prohibición de financiamiento entre gobiernos
  • Marco presupuestario plurianual
  • Evaluación de riesgos fiscales
  • Enfasis en transparencia y acceso a la
    información
  • Resultados iniciales alentadores
  • La gran mayoría de los municipios (92) hoy
    cumplen con la regla de gasto en personal
  • Se acabó la tradición de que los alcaldes le
    dejen una bomba de tiempo a los gobiernos que
    siguen.

42
Otras experiencias recientes
  • Chile (2001) regla de superávit de 1 basada en
    el Balance Estructural del gobierno central.
  • Muestra que no es imposible implementar una regla
    mas compleja que tenga en cuenta el ciclo (y el
    precio del cobre).
  • Es transferible esta experiencia a otros países
    con contextos institucionales en los que el
    respeto por las reglas no es tan grande?
  • Ecuador (2002)
  • Incluye límites al crecimiento del gasto real, y
    reducciones graduales en el déficit (hasta
    alcanzar el equilibrio)
  • Colombia (2003)
  • Ley de responsabilidad fiscal al estilo de Nueva
    Zelandia, sin reglas numéricas

43
Bolivia ausencia de reglas
  • Elaboración se sobreestimas los recursos para
    acomodar demandas
  • Sobreestimando las ganacias de eficiencia de los
    organismos recaudadores
  • Aprobación No hay límites al Congreso para
    modificar el presupuesto
  • el Congreso no puede aumentar gastos sin
    identificar fuentes de financiamiento. Pero estas
    incluyen nuevo endeudamiento, etc
  • Ejecución A lo largo del año, se incrementa el
    presupuesto en forma reiterada, lo que es luego
    rubber stamped por el Congreso.
  • Estos aumentos has promediado casi 10 por año,
    desde 1996, y son muy diferentes por sector.
  • Todo esto se compensa en parte a través de
    control de caja durante la ejecución, con gran
    discrecionalidad por parte del M. de Hacienda
  • Como resultado, la asignación del presupuesto
    ejecutado tiene poco que ver con la aprobada en
    el Congreso
  • Proceso tremendamente ineficiente, genera
    rent-seeking permanente, quita previsibilidad a
    los reponsables y beneficiarios de los programas
    públicos y aleja la asignación de las
    preferencias de la sociedad.
  • Cualquier parecido con Paraguay es pura
    coincidencia!

44
Paraguay
  • Aprobación El congreso no puede aumentar gastos
    sin identificar financiamiento. Pero simplemente
    aumenta el calculo de ingreso de diferentes
    impuestos, en respuesta a el lobby de los
    responsables de las entidades y de los
    beneficiarios de los respectivos programas.
  • Ejecución esto se compensa en parte a través de
    control de caja durante la ejecución, con gran
    discrecionalidad por parte del M. de H.
  • Como resultado, el monto total del presupuesto
    ejecutado tiene poco que ver con el aprobado.

45
Subejecucion del presupuesto
46
Paraguay
  • Aprobación El congreso no puede aumentar gastos
    sin identificar financiamiento. Pero simplemente
    aumenta el calculo de ingreso de diferentes
    impuestos, en respuesta a el lobby de los
    responsables de las entidades y de los
    beneficiarios de los respectivos programas.
  • Ejecución esto se compensa en parte a través de
    control de caja durante la ejecución, con gran
    discrecionalidad por parte del M. de H.
  • Como resultado, el monto total del presupuesto
    ejecutado tiene poco que ver con el aprobado.
  • Y la asignacion del presupuesto ejecutado tiene
    poco que ver con el aprobado.

47
Subejecucion del presupuesto diferencias entre
entidades
48
Paraguay
  • Aprobación El congreso no puede aumentar gastos
    sin identificar financiamiento. Pero simplemente
    aumenta el calculo de ingreso de diferentes
    impuestos, en respuesta a el lobby de los
    responsables de las entidades y de los
    beneficiarios de los respectivos programas.
  • Ejecución esto se compensa en parte a través de
    control de caja durante la ejecución, con gran
    discrecionalidad por parte del M. de H.
  • Como resultado, el monto total del presupuesto
    ejecutado tiene poco que ver con el aprobado.
  • Y la asignacion del presupuesto ejecutado tiene
    poco que ver con el aprobado.
  • Los responsables de las entidades tienen
    incentivos a hacer lobby permanente, primero ante
    el congreso (en tres instancias, comision
    bicameral, diputados y senadores), luego ante el
    M. de H.
  • El proceso genera muy poca previsibilidad, y no
    contribuye a generar ni sostenibilidad, ni
    eficiencia, ni representatividad.

49
Volatilidad, prociclicidad y proteccion social
50
Volatilidad
  • Las instituciones del presupuesto no son la unica
    fuente de falta de predicibilidad en el gasto en
    America Latina.
  • Nuestra region es ademas sumamente volatil, mas
    del doble que la OECD.

51
America Latina es mucho mas volatil que la
OECD... Volatilidad del PIB
52
...los recursos fiscales son mas
prociclicos... Respuesta de ingresos fiscales a
una caida del 1 en el PIB
53
...los recursos fiscales son mas
prociclicos... Respuesta a una caida del 1
desvio std. en el PIB
54
Prociclicidad
  • En respuesta a la recesion tipica en America
    Latina, los ingresos fiscales caen tres veces mas
    que en la recesion tipica en la OECD.
  • En la OECD, los paises tipicamente pueden
    aumentar los deficit en tiempos malos, sin
    necesidad de cortar gastos.
  • Algunos gastos, como inversion publica, suelen
    recortarse pero otros, como transferencias,
    aumentan en respuesta a la caida del PIB.
  • Esto se debe a mecanismos como seguro de
    desempleo y otros estabilizadores automaticos,
    que responden en forma contraciclica,
    contribuyendo a brindar proteccion social en
    recesiones.
  • En America Latina, el agujero fiscal en
    recesiones es mucho mayor, y las dificultades
    para financiarlo son todavia mayores, debido a
    que nuestros paises suelen perder acceso a los
    mercados justo durante malos tiempos, cuando mas
    lo necesitamos.
  • En consecuencia, la prociclicidad de los ingresos
    fiscales se convierte en prociclicidad del gasto.

55
Prociclicidad del gasto - OECD
56
Prociclicidad del gasto - OECD
57
Prociclicidad del gasto - America Latina
58
Prociclicidad del gasto - America Latina
59
Prociclicidad y proteccion social
  • Idealmente, uno quisiera que el gasto social
    aumente en recesiones, como en la OECD.
  • En America Latina, el gasto social se reduce
    durante las recesiones. Los paises se esfuerzan
    por mantenerlo (por eso cae menos que gasto
    total), pero se ven limitados por su incapacidad
    de endeudarse, y su necesidad de hacer ajuste
    fiscal.
  • Como el numero de pobres aumenta en recesion, el
    gasto social por pobre se reduce aun mas.
  • La rigidez de ciertos componentes del gasto (como
    salarios) hace que los cortes en el resto sean
    muy sustanciales, reduciendo la eficiencia del
    gasto (hospitales con enfermeros pero sin
    remedios).
  • Que se puede hacer para proteger el gasto social?
  • 1) Asegurar que se ahorran recursos durante los
    booms, para prevenir recortes durante las
    recesiones.
  • 2) Identificar ciertos programas sociales que
    sean efectivos y focalizados en los sectores mas
    vulnerables, y protegerlos.

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Ahorrar en tiempos buenos
  • Problema A mayor volatilidad, mayor sera el
    ahorro necesario en los booms, y mayores las
    presiones politicas para gastar, sobre todo en
    paises con obvias necesidades basicas
    insatisfechas.
  • Fondos de estabilizacion
  • diversos fondos atados a commodities en America
    Latina (cobre en Chile, cafe en Colombia, etc)
  • 38 de los 50 estados de EEUU tienen rainy day
    funds
  • fondos pueden ser efectivos aunque la volatilidad
    no este asociada al precio de un commodity
    determinado
  • fondos de estabilizacion tienen las mismas
    debilidades que otras reglas.
  • la clave es que la regla no sea discrecional y,
    sobre todo, el enforcement.
  • Otras reglas fiscales
  • reglas de speravit estructural a la Chile
  • reglas que ponen tope al crecimiento del gasto
  • Lineas de credito contingente
  • Bonos indexados al PIB

61
Proteger programas focalizados
  • Pre-asignacion de recursos a programas
    especificos?
  • En forma limitada, y eligiendo los programas
    protegidos con criterios transparentes de
    eficiencia y equidad, puede ser buena
    alternativa.
  • Problemas si es una practica muy extendida
  • Quita mucha flexibilidad al presupuesto
  • Dificulta el ajuste fiscal
  • Proteccion tiende a otorgarse a quienes tienen
    mas poder de lobby.
  • Alternativa Identificar sectores prioritarios
    durante el proceso presupuestario, asigndo
    prioridades a los distintos programas (y al
    interior de cada programa). Al cortar gastos, la
    composicion de los cortes estaria especificado de
    antemano, evitando negociaciones costosas y
    retrasos en el ajuste. Ejemplo Presupuesto de
    Arkansas.
  • Como asignar prioridades entre programas?
  • De acuerdo a la tasa de retorno social y a una
    buena focalizacion en los grupos mas vulnerables
  • Programas deberian ser objeto de evaluaciones
    independientes para ser elegibles en la prioridad
    mas alta.

62
Conclusiones
  • Medidas que contribuyan a aumentar la
    transparencia, y reglas de procedimiento al
    estilo de Nueva Zelandia, como los principios de
    manejo fiscal responsable, tiene beneficios
    obvios.
  • Más allá de eso (por ejemplo, reglas numéricas),
    no hay recetas que se apliquen a todos los países
    por igual. El éxito de las reglas fiscales
    dependera del contexto institucional en el cual
    éstas se insertan.
  • Lo que puede funcionar en Chile puede no ser
    aplicable a Paraguay, con características
    institucionales muy diferentes.
  • La existencia de mecanismos de enforcement (sea
    self-enforcement, o enforcement externo a través
    de la adopción de reglas comunes) es un tema
    crucial para el éxito de las reglas fiscales
    coordinación macro?
  • Algunos cambios en los procedimientos que limiten
    la capacidad del Congreso para aumentar el gasto
    deberian considerarse en Paraguay.
  • En algunos casos, aún si las reglas no se
    cumplen, pueden servir para focalizar la
    discusión presupuestaria, y generar cierta
    cultura de restricciones presupuestarias.

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Instituciones de Presupuesto y Resultados Fiscales
  • Ernesto Stein
  • Departamento de Investigación
  • Banco Interamericano de Desarrollo
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