Dezvoltarea capacita?ilor pentru bugetare bazata pe performan?a

1

• Dezvoltarea capacita?ilor pentru bugetare bazata
  pe performan?a în Republica Moldova
• Atelier de lucru la nivel înalt pentru
  responsabili politici si
• înalti functionari guvernamentali
• Juraj Rencko, consultant international si lider
  de echipa
• Proiect sus?inut de Programul Slovak Aid
  Finan?ele Publice pentru Dezvoltare, finan?at
  de Ministerul Finan?elor al Republicii Slovace ?i
  implementat în comun cu Centrul Regional PNUD
  Bratislava în cooperare cu Oficiul de ?ara PNUD
  în Moldova

2
Veniturile ?i cheltuielile publice, împrumuturile
publiceEU 15
Cheltuieli
venit
3
Structura cheltuielilor publice
4
Motivele esen?iale pentru reforme în domeniul
cheltuielilor publice în OCDE

• Devastarea impactului deficitului ?i datoriilor
  publice asupra mediului macro-economic
• Presiunile publicului pentru îmbunata?irea
  calita?ii ?i extinderea serviciilor publice
• Eforturi pentru evitarea presiunii fiscale
• Îmbatrânirea popula?iei
• Globalizare.

5
De ce este importanta orientarea spre rezultate?

• Resursele sunt limitate atât în sectorul privat
  cât ?i în cel public.
• Sectorul privat piata, competitivitate,
  faliment
• Sectorul public gaura neagra, fara testarea
  pietei

6
Câteva exemple de poten?ial stres fiscal
Obliga?ie Directa (sigura) Daca se produce un anumit eveniment
Explicita Obliga?ia Guvernului este recunoscuta prin lege sau contract Finan?area în viitor a asisten?ei medicale (deficitul Fondului de Sanatate) Viitoarele presta?ii publice de pensii în cadrul noii scheme de contribu?ii continue (deficite tranzitorii post-reforma) Viitoarea re?ea de protec?ie sociala Vitoarele salarii ?i beneficii ale angaja?ilor publici Împrumuturi suverane (împrumuturile contractate ?i hârtiile de valoare emise de guvernul central) Obliga?iile agen?iilor care beneficiaza de garan?iile Statului, cum ar fi Banca de Stat pentru Dezvoltare, EXIM Bank, Compania de Asigurare Export-Import, Fondul Pensii de Rezerva pentru acoperirea garan?iilor de pensii, Fondul de Asigurare a Depozitelor, Fondul de Asigurare a Creditelor, Funda?ia pentru Garan?ia Creditelor Rurale ?i Biroul Regimului de Pia?a Agricola Garan?iile de mediu ?i alte obliga?ii ale Agen?iei de Privatizari Garan?ia de pensii în cadrul noii scheme de pensii Garan?ii de stat emise entita?ilor publice ?i private ?i autorita?ilor locale Garan?ii pentru investi?ii private (concesiuni)
Implicita O obliga?ie morala a guvernului care reflecta în principal a?teptarile publicului ?i presiunile din partea grupurilor de interese Costul politicilor menite sa asigure respectarea cerin?elor UE Cerin?e de finan?are a for?elor armate aferente calita?ii de membru NATO Obliga?iile bancilor mari ?i cu influen?a politica (Postabank) ?i ale întreprindelor (Cai ferate) Obliga?iile autorita?ilor locale de a oferi servicii esen?iale Acordarea de indemniza?ii angaja?ilor care ?i-au pierdut locurile de munca la fostele întreprinderi de stat Asigurari financiare pentru concesiuni daca veniturile nu sunt suficiente pentru a acoperi achitarea datoriei Asisten?a de dezvoltare pentru regiuni afectate (sprijin companiilor mari) Iertarea datoriilor ?i viitoarele necesita?i de investi?ii în cadrul programelor de sus?inere a fondului de locuin?e Protec?ia în cadrul sistemului crawling-peg din partea Bancii Na?ionale
7
Obiectivele de baza ale procesului de management
al cheltuielilor publice
8
Disciplina fiscala agregataCâteva practici
bugetare problematice

• Bugetare nerealista
• Bugetare ascunsa
• Bugetare evaziva
• Bugetare repetitiva
• Bugetare pe baza fondului de casa (cashbox)
• Bugetare amânata

9
Eficien?a de alocareCâteva practici problematice

• Bugetare pe termen scurt
• Planificare evaziva
• Priorita?i distorsionate
• Bugetare de enclava

10
Diferen?e de baza între bugetare "tradi?ionale"
?i moderna

• moderna

• tradi?ional

• Pe termen scurt
• Bazata pe intrari/resurse
• Abordarea de jos in sus
• Centralizata
• Abordare incrementala
• Practici netransparente

• Pe termen mediu
• Bazata pe performan?a
• Abordarea de sus in jos
• Descentralizata
• Bazata pe priorita?i
• Proceduri transparente

11
Cadrul de cheltuieli pe termen mediu bugetarea
de sus - jos

• Limitele generale de cheltuieli generale
  compatibile cu previziunile macroeconomice ?i
  cadrul macro-fiscal
• Estimarea impactului politicilor actuale asupra
  bugetului urmator (de referin?a)
• Identificarea, pe sectoare, a economiilor
  posibile
• Decizia pe sectoare privind intensificarea
  activita?ilor în conformitate cu priorita?ile
  guvernului (EIF/estimarea costurilor)

12
Legatura dintre Strategii ?i BugetCadrul de
cheltuieli pe termen mediu
13
Bugetul de baza
14
Efectul nasului de camila
Proverb arab Daca vezi nasul camilei în cort,
fii sigur ca imediat îi vei vedea ?i corpul."
15
(No Transcript)
16
Conceptul liniei de baza
17
Principii/proces de evaluare a impactului fiscal

• Impactul fiscal ar trebui sa fie obiectiv
• Toate par?ile poten?ial afectate ar trebui sa
  aiba posibilitatea de a estima impactul fiscal.
• Timp suficient pentru evaluarea impactului fiscal
  trebuie sa fie parte a procesului de formulare a
  politicilor
• Este necesara o evaluare finala de catre
  Ministerul Finan?elor

18
Ce este estimarea costurilor ?i cine are nevoie
de ea?

• EIF se realizeaza prin estimarea costurilor
• Costul a ceva este pre?ul tuturor bunurilor,
  serviciilor ?i manoperei ?i ponderea costurilor
  capitale consumate necesare pentru a produce ceva
  care sa devina produs sau serviciu

19
Diferite provocari în estimarea costurilor cu
care se confrunta diferite ministere

• Transport ?i comunica?ii - evaluarea
  materialelor, ma?inariei ?i a for?ei de munca
  necesare pentru a construi un kilometru de drum
  pe diferite tipuri de teren. Aproape o treime din
  cheltuieli sunt reprezentate de capital, în timp
  ce restul este în mare parte pentru între?inerea
  infrastructurii existente de transport ?i de
  comunica?ii.
• Educa?ie - evaluarea numarului de elevi într-un
  an academic ?i a necesita?ilorpentru profesori,
  car?i, cladiri ?i alte tipuri de sprijin
• Munca, Protec?ie Sociala ?i Familie - estimarea
  nivelului de saracie ?i ?omaj ?i a necesita?ii
  pentru diferite forme de presta?ii sociale, lîn
  marime care ar corespunde criteriilor sociale
  minime.
• Afaceri interne angajeaza un numar mare de
  personal, comparativ cu alte ministere, cu un
  buget salarial care constituie aproape jumatate
  din totalul cheltuielilor anuale. Pe lânga
  estimarea costurilor aferente personalului
  suplimentar pentru a îndeplini noi obiective,
  ministerul trebuie sa estimeze ?i costurile
  capitale ale echipamentelor ?i transportului
  necesare pentru servicii moderne de pompieri ?i
  poli?ie

20
Elementele cadrului macro fiscal
Prognozare macro-economica
Politica fiscala
Total cheltuieli venituri împrumuturi
Programe noi/priorita?i bugetare
Economii
Bugetul de baza
Limita pe sector în baza politicilor/standardelor
21
Conceptul de bugetare pe programe Introducere
succinta
22
Corelarea planificarilor ?i bugetului

• Salarii
• Bunuri ?i servicii
• Subven?ii ?i transferuri
• Rata dobânzii
• Cheltuieli de capital
• Rambursare principala

Intrari (resurse)
Numarul profesorilor, numarul ?colilor
Programul
Eficien?a
eficacitate
Norme ?i reguli, legi ?i regulamente, ipoteze,
politici, strategii
Ie?iri
Numarul studen?ilor
Abilita?i de elevi, studen?i
Rezultate (performan?a)
23
Formarea programului
Programul 1
Sub-programul 1.1.
Sub-programul 1.2
activitate 1.1.003
activitate 1.1.002
activitate 1.1.001
Activitate 1.2.001
activitate 1.2.002
24
Cadrul logic se bazeaza pe compatibilitatea
abordarilor de sus în jos si de jos în sus
Scop
Impact
Indicatori de rezultate Indicatori de
eficienta Indicatori de produse
Obiective aferente Rezultatelor
Rezultat
Obiective aferenteProdusului
Produs
Implementarea programului / Activitati
Contributii - Umane - Materiale
Abordarea de sus în jos se aplica la elaborarea
programului (jumatatea din dreapta a
diagramei) Abordarea de jos în sus reprezinta
implementarea programului (jumatatea din dreapta
a diagramei)
25
Legatura dintre CCTM si Bugetarea pe programe
26
Legatura dintre Strategii ?i BugetCadrul de
cheltuieli pe termen mediu
27
6 faze ale ciclului bugetar
Planificare strategica (1)
Revizuirea politicii (6)
Pregatirea bugetului (2)
Audit extern (5)
Contabilitate ?i raportare (4)
Executarea bugetului (3)
28
Ce reprezinta monitorizarea?

• Evaluare de rutina a activita?ilor în desfa?urare
• Colectarea sistematica de date pentru indicatori
  specifici
• Instrument de corectare a devierilor în
  implementarea programului
• Instrument de gestiune a programului care
  furnizeaza surse de informa?ii pentru evaluare

29
De ce sa monitorizam?

• Pentru a monitoriza progresul catre obiectivele
  stabilite
• Pentru a identifica ceea ce merge bine ?i ceea ce
  nu merge conform planurilor
• Pentru a oferi informa?ii despre gradul de
  progres
• Pentru a corecta rapid devierile în cadrul
  implementarii programului
• Pentru a furniza intrari (input) pentru evaluare

30
Ce reprezinta evaluarea?

• Instrument de masurare a succesului programului
• Compararea rezultatelor reale cu cele scontate
• Defini?ia UE
• Analiza interven?iilor în baza rezultatelor,
  impactului ?i necesita?ilor pe care acestea sunt
  menite sa le satisfaca

31
BP prevede faptul ca Guvernul indica în
documentele bugetare obiectivele de baza,
actiunile si costurile prin utilizarea
indicatorilor de performanta (pentru masurare) si
obiectivelor (pentru reflectarea intentiilor
guvernamentale)
Guvernul trebuie sa raspunda la 3 întrebari
32
Ce beneficii implica Bugetarea pe
programe?Bugetarea pe programe are drept scop
33
Bugetarea pe programe cre?te eficien?a surselor
bugetare alocate

• Bugetarea pe programe permite o flexibilitate
  înalta în alocarea resurselor bugetare
• Accent redus pe intrari
• Ofera posibilitatea de a distribui resursele
  între subiec?ii clasifica?iei economice

34
BP contribuie la cre?terea gradului de
responsabilitate

pedeapsa vs. învatare
Guvernul trebuie sa raspunda la 3 întrebari
35
Experien?a interna?ionala în bugetarea bazata pe
programe
36
Cum a început bugetarea pe programe?

• Sistemul numit Sistem de planificare, programare
  ?i bugetare (SPPB) a fost implementat pentru
  prima data în anii 60 ai secolului trecut în
  sectorul apararii în SUA, cu obiectivul principal
  de intensificare a controlului asupra
  cheltuielilor în cre?tere pentru aparare ?i alte
  programe costisitoare.
• În anii 80, acest sistem a fost introdus în ONU
  ?i câteva alte organiza?ii interna?ionale.
• În acela?i timp, în anii 80, guvernul din Noua
  Zeelanda a implementat cu succes bugetarea bazata
  pe rezultate.
• În anii 90, aceasta cale a fost urmata de multe
  ?ari din OCDE, recent toate ?arile dezvoltate ?i
  multe ?ari în curs de dezvoltare fie au
  implementat sau sunt în proces de implementare a
  bugetarii pe programe.
• Nu exista nicio abordare unificata exista
  bugetare orientata pe rezultate, bugetare pe
  programe, bugetare bazata pe rezultate etc.

37
Bugetarea pe programe este folosita în lumea
întreaga, dar în modalitate diferita, cu specific
na?ional
38
Care sunt deosebirile esen?iale

• Abordarea centralizata vs. descentralizata
• Numarul de nivele de clasifica?ie a programelor
• Nivelul de detalii în prezentarea bugetului în
  Parlament
• Orientare asupra rezultatelor vs. produselor
• Calitatea procesului de monitorizare ?i evaluare

39
Caracteristici comune

• Libertatea mai mare de ministerele de resort
• Probleme cu indicatori de performan?a
• Par?ile interesate implicarea
• Dreptul de proprietate asupra programelor de
• Classifiction Programul acopera toate fondurile
  publice

40
Abordari speciale

• Cheltuieli de recenzii (UK, Danemarca, Olanda)
• De patru ani buget bazat pe acordul de coali?ie
  (Austria)
• Acordurile de servicii publice (UK,
  Danemarca,Suedia)

41
?arile folosesc BP pentru a se concentra supra
rezultatelor de buget pentru a demonstra ca
autorita?ile î?i realizeaza munca
42
Câteva exemple
43
RomâniaSuediaOlandaSloveniaTexas
44
România folose?te anexa cu clasificarea
programelor pentru elaborarea bugetului na?ional
45
Suedia folose?te metodologii de programe care
accentueaza managementul organiza?ional ?i
performan?a
46
Olanda a început aceasta practica în anii 1990 ?i
continua sa o perfec?ioneze. În aceasta ?ara
accentul se pune pe monitorizare ?i evaluare
47
Slovenia a început abordarea la program cu o
lista de 200 programe definita de Ministerul
Finan?elor
48
Probabil cel mai bun exemplu de bugetare pe
programe este în statul Texas din SUA
49
Bugetul statului Texas

• Ciclu bugetar de 2 ani
• Planificare extensiva a programului cu
  monitorizare ?i evaluare în anul 1
• Rezultate detaliate ?i noi obiective de
  performan?a în textul legii bugetului în anul 2

50
?ine?i minteToate sistemele de programe sunt
diferite ?i se bazeaza pe cultura finan?elor
publice ?i structura institu?ionala a ?arilor în
care sunt implementate
51
Lec?ii însu?ite ?i provocari în implementarea BBP
52
Programele nu sunt doar tehnice

• Mul?i speciali?ti în domeniul finan?elor publice
  considera bugetarea pe programe (BP) o activitate
  pur tehnica
• Aceasta este o gre?eala raspândita
• Bugetele bazate pe rezultate au fost concepute
  pentru a fi folosite de catre autorii de politici
  ?i conducatori

53
Date pentru manageri

• Scopurile, obiectivele ?i rezultatele necesare
  pentru sistemul de programe sunt instrumente de
  management
• Acestea ofera liderilor de politici ?i
  func?ionarilor de rang superior posibilitatea de
  a
• Dirija ?i
• Evalua
• cheltuielile.

54
Programele se refera la rezultate

• Nici un alt sistem de bugetare nu va poate spune
  în mod sistematic ce a fost/va fi achizi?ionat cu
  banii din buget
• Rate mai bune de gradare
• Noi sisteme de date
• Kilometri de drumuri noi
• Reducerea criminalita?ii

55
Programele apara deciziile

• Datele despre rezultate pot ajuta liderii ?i
  managerii sa explice orice decizie de cheltuieli
• Indicatorii non-financiari de programe pot indica
  valoarea banilor cheltui?i

56
Sprijin bazat pe rezultate

• Datele despre Program pot fi folosite pentru a
  justifica men?inerea, cre?terea sau reducerea
  activita?ilor autorita?ilor

57
Motivele principale de e?uare a bugetarii pe
programe
58
1. Liderii nu se folosesc de oportunitatea
utilizarii a cel pu?in câtorva rezultate ale
programului în luarea deciziilor de alocare.
59
2. Personalul nu vrea sa efectueze activita?i
suplimentare necesare pentru definirea ?i
trasarea rezultatelor, în special în cazul în
care liderii nu folosesc datele pentru a lua
decizii
60
3. BP implica necesitatea personalului
responsabil de buget ?i manageri de resort care
sa colaboreze într-o modalitate noua, care înca
nu este stabilita sau în?eleasa.Managerii de
resort trebuie sa defineasca rezultatele. Acest
lucru poate fi o sursa de conflict.
61
4. Factorul fricii - Unii membri ai
personalului încearca sa evite BP. Ei sunt
competen?i în bugete bazate pe resurse. Lor le
este frica de schimbari.- Personalul financiar
ar putea avea senza?ia ca va pierde puterea în
cazul trecerii la BP.
62
5. Confuzie sau dezacord cu
defini?iile/procedurile de baza -Ce este un
scop vs. un obiectiv? -Când trebuie prezentate
documentele? -Ce anume se are în vedere prin
cuvântul rezultat? -Cum se va
stabili eficacitatea?
63
6. Sistemul informa?ional nu poate oferi date
fiabile despre rezultate.
64
8. Schimbari referitoare la lideri

• Noul lider considera BP o ini?iativa a liderului
  precedent
• Transferul Directorului responsabil de buget sau
  al managerilor-cheie
• Persoanele nou numite nu în?eleg BP

65
9. Timpul conduce la erodarea BP - ritmul
institu?ional încetine?te (starea de oboseala a
BP) înainte de implementarea completa
66
10. BP este adesea o prioritate a liderilor pe
care ceilal?i nu o prea împarta?esc

• Persoanele care nu sus?in BP nu se opun în mod
  deschis, dar ritmul eforturilor lor pentru
  implementarea BP este lent. Ei
• Solicita în permanen?a explica?ii
• Se scuza mai degraba decât sa ac?ioneze
• Limiteaza sau amâna instruirile necesare
• Ofera resurse BP inadecvate

67
Este necesarSa face?i o declara?ie publica
precum ca rezultatele vor fi luate în
considera?ie în urmatorul exerci?iu bugetar
68
Nu trebuieSa crea?i a?teptarea ca
rezultatele BP vor determina aloca?iunile în mod
strict lasa?i spa?iu pentru negocieri ?i
ra?ionament.
69
A?teptarea finalizarii pregatirilor perfecte
înainte de implementarea bugetarii bazate pe
performan?a doar va cre?te ?ansele de e?ec.
70
Concentra?i aten?ia organiza?iei dvs. asupra
rezultatelor ACUM
71

• Pentru mai multe informa?ii despre Programul
  Finan?ele Publice pentru Dezvoltare accesa?i
• http//publicfinance.undp.sk/en/
• Va mul?umim!