Federalismo Hacendario y Descentralizaci

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Federalismo Hacendario y Descentralización de
las Haciendas PúblicasHacia un auténtico
federalismo hacendario
Lic. Jesús Alberto Cano Vélez Presidente del CEN
de la Liga de Economistas Revolucionarios
Agosto, 2008
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CONTENIDO
Índice

• I. Claroscuros del Federalismo en México

II. Principales desafíos para la eficiente
coordinación Fiscal
III. Principales retos en la coordinación
institucional
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Índice

• I. Claroscuros del Federalismo en México

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Índice

• El FEDERALISMO supone
• Un pacto político-institucional acordado entre
  las partes de un todo con el objetivo de
  promover, de forma integral y equitativa, el
  desarrollo de las personas y las regiones...
• ... y NO el avasallamiento a los gobiernos
  locales ante las decisiones tomadas por una
  autoridad central, tal y como sucede en el
  Sistema Federal mexicano

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Índice
El balance actual de nuestro Sistema Federal se
resume en

• Incongruencia entre resultados macroeconómicos y
  bienestar social

• Desequilibrio regional

• Dependencia financiera de los gobiernos locales

• Falta de correspondencia entre las
  responsabilidades de provisión de servicios
  públicos y las atribuciones en materia de ingresos

• Elevado concentración en los asuntos fiscales

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Índice
Los logros alcanzados en diversas variables
macroeconómicas no se reflejan en un crecimiento
económico sostenido e integral que impacte
positivamente en el bienestar social Ello
evidencia la falta de una visión sistémica y de
largo plazo en la planeación que resulta en
políticas desarticuladas y no acordes con la
necesidades reales en materia de infraestructura
social y productiva
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• Asimismo, la inversión fija bruta total anual, ha
  disminuido como porcentaje del PIB durante los
  últimos años, registrando un promedio de poco
  menos de 20 durante el periodo 2000-2007, cifra
  mucho menor al crecimiento promedio registrado
  durante el periodo 1976-1982 que fue de 26

Crecimiento de la Formación Bruta de Capital Fijo
y porcentaje respecto al PIB, 1997-2007
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• La inversión pública ha dejado de cumplir su
  función impulsora del desarrollo nacional y el
  crecimiento de la inversión privada no ha
  compensado la disminución de la inversión pública
  en este lapso.
• En materia de empleo, la situación no es
  diferente, ya que no sólo no se ha podido dar
  respuesta a la creciente demanda de empleos, si
  no que ésta ha ido decreciendo

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Baja capacidad para generar empleo ante el nuevo
escenario de Globalización
Índice
Empleo Formal y Migración neta a EUA,
1940-2007(promedio anual del periodo)
COSOFO Coeficiente de Suficiencia Ocupacional
Formal nuevo empleo formal (IMSSISSSTE) /
aumento de la PEA Fuente aregional.com con
información de INEGI, IMSS, ISSSTE, CONAPO y COLEF
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Índice
Índice de Desarrollo Humano (2003)
La falta de congruencia entre las políticas y las
necesidades de infraestructura y servicios
básicos ha profundizado la brecha en el
desarrollo regional En México, coexisten
entidades tan desarrolladas como Portugal (DF) y
con rezagos similares al de Vietnam (Oaxaca.
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El desarrollo regional continúa caracterizándose
por profundas brechas de desarrollo entre el
norte y el sur, lo cual evidencia que la política
de desarrollo social tampoco ha cumplido con su
objetivo de promover la igualdad entre las
personas y los territorios
Grado de Marginación 2005
Muy Bajo
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Índice

• Incongruencia entre resultados macroeconómicos y
  bienestar social

• Desequilibrio regional

• Dependencia financiera de los gobiernos locales

• Falta de correspondencia entre las
  responsabilidades de provisión de servicios
  públicos y las atribuciones en materia de ingresos

• Elevado concentración en los asuntos fiscales

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Índice
No existe una política de desarrollo regional
integral que esté basada en una efectiva política
de transferencias, lo cual ha incidido en graves
y crecientes desequilibrios interterritoriales en
el país El grado de concentración regional de la
actividad económica es muy elevado El valor de
la producción del Distrito Federal en equivale a
lo generado por 18 entidades federativas
conjuntamente
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Índice
Dinámica del desequilibrio regional de
México (Porcentaje del PIB nacional)
Macrorregión Norte Baja California, Baja California Sur, Sinaloa, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas.
Macrorregión Sur-Sureste Tabasco, Veracruz, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Campeche, Quintana Roo y Yucatán.
Fuente aregional.com con información del INEGI
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Índice

• Incongruencia entre resultados macroeconómicos y
  bienestar social

• Desequilibrio regional

• Dependencia financiera de los gobiernos locales

• Falta de correspondencia entre las
  responsabilidades de provisión de servicios
  públicos y las atribuciones en materia de ingresos

• Elevado concentración en los asuntos fiscales

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Índice
Las haciendas locales dependen fuertemente de los
recursos provenientes del Gobierno Federal Esta
dependencia se ubica, en promedio, en 90 para
los estados y en casi 80 para los municipios Si
la mayor parte de los ingresos tributarios se
recaudan en el nivel federal, lógicamente las
transferencias hacia los niveles estatal y
municipal son significativas Por tanto, está
claro que el desarrollo nacional, y por ende el
desarrollo regional dependerá, en gran medida, de
cómo funcionen las transferencias federales
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Índice

• Incongruencia entre resultados macroeconómicos y
  bienestar social

• Desequilibrio regional

• Dependencia financiera de los gobiernos locales

• Falta de correspondencia entre las
  responsabilidades de provisión de servicios
  públicos y las atribuciones en materia de ingresos

• Elevado concentración en los asuntos fiscales

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Índice
Actualmente la mayor parte de los ingresos
tributarios se recaudan en el nivel federal
Hasta ahora, los avances en materia de
federalismo fiscal se han efectuado
principalmente por el lado del gasto, dejando en
un segundo plano la desconcentración de las
fuentes tributarias respectivas, provocando un
importante desequilibrio vertical y afectando la
oportuna y eficiente provisión de servicios
públicos y desarrollo de infraestructura
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Desequilibrio vertical entre los niveles de
gobierno en México, 2001 y2006
Índice
Fuente aregional con información de SHCP
Si bien se han realizado esfuerzos importantes
por descentralizar el gasto, los ingresos siguen
registrando una importante centralización
situación que se espera disminuya con la reforma
fiscal aprobada en 2007 y con la evolución de los
precios del petróleo.
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Índice
Hacia dónde debemos ir?
Federación
Estados
Municipios
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Índice
Concentración del gasto (2007)
El ejercicio del gasto público se vio afectado
por los fenómenos metereológicos de fin de año en
el sureste mexicano, cuando las intensas lluvia
obligaron a desfogar la Presa Peñitas, inundando
Tabasco y un cerro se desgajó interrumpiendo el
caudal del río Grijalva en Chiapas. Estos
fenómenos hicieron necesario incrementar los
recursos destinados a la atención de desastres
naturales, así como los apoyos a través de
diversos programassociales para la población
afectada, involucrando a LICONSA y DICONSA, y por
parte de la CFE se requirieron suficientes
recursos para construir rápidamente el canal que
permitiría desahogar el flujo del río Grijalva.
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Índice
Concentración del gasto (2007)
Al observar el desempeño por nivel de gobierno,
el gasto descentralizado (ramos 28, 33 y 25), se
incrementó en 6.80 por ciento real, en tanto que
el gasto centralizado lo hizo en 11.40 por ciento
real, respecto a 2006. Por cada peso que
ejerció el gobierno federal, las entidades
federativas recibieron 35.5 centavos, relación
que empeoró, respecto a los 37.6 centavos de
2006, resultado del crecimiento menor del gasto
federalizado, respecto al crecimiento del gasto
primario, ello a pesar del importante incremento
en los recursos canalizados a las entidades
federativas a través del FIES y el Ramo 33,
provenientes de los excedentes petroleros.
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Índice
Concentración del gasto (2007)
La mayor variación ocurrió en la administración
pública centralizada, donde el crecimiento real
anual fue de 26.5 por ciento y la diferencia con
relación al monto aprobado fue de 22.6 por
ciento. En este comportamiento influyó la forma
en que se distribuyeron los ingresos excedentes,
así como el costo del Programa de Conclusión de
la Relación Laboral en la Administración Pública
Federal, cuyo costo ascendió a 5 mil 236 mdp.
Respecto al resultado de las Medidas de
Austeridad y Disciplina del Gasto en la
Administración Pública Federal, la Cuenta 2007 no
informa el monto de ahorro agregado por concepto
o por dependencia.
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Índice

• Incongruencia entre resultados macroeconómicos y
  bienestar social

• Desequilibrio regional

• Dependencia financiera de los gobiernos locales

• Falta de correspondencia entre las
  responsabilidades de provisión de servicios
  públicos y las atribuciones en materia de ingresos

• Elevado concentración en los asuntos fiscales

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Índice

• El marcado interés por abordar y debatir sobre
  las competencias en ingreso y gasto de los
  diferentes órdenes de gobierno otorgó al
  federalismo fiscal un sitio preponderante en la
  agenda nacional, relegando aspectos fundamentales
  para el desarrollo nacional, regional y local
  como el
• Federalismo social
• Federalismo patrimonial

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Índice
Dado este panorama, es imperante la necesidad de
redefinir las reglas bajo las cuales opera el
sistema federal
El Sistema Federal que requerimos deberá estar
sustentado en el respeto a la autonomía de los
gobiernos locales y en la descentralización
tributaria a fin de propiciar una participación
más activa y responsable de los estados y
municipios frente a las demandas sociales de más
y mejores servicios público e infraestructura
La distribución de las facultades deberá
realizarse en torno a las ventajas comparativas y
competitivas de los diferentes ámbitos de
gobierno, ya que sólo así se podrá dar una
respuesta más oportuna, eficiente y eficaz a las
demandas sociales
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Índice
II. Principales desafíos para la eficiente
coordinación Fiscal
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Índice
Desde sus orígenes, el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal (SNCF) buscó

• Generar un eficiente sistema de recaudación
  nacional

• Evitar la competencia tributaria empobrecedora
  entre estados

• Reducir la vulnerabilidad de los ingresos
  estatales

Así, el espíritu del SNCF fue la armonización y
simplificación de los impuestos nacionales y el
reintegro de una parte de los recursos a las
entidades federativas mediante criterios
resarcitorios
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Sistema de recaudación ineficiente
Índice
Al día de hoy, los resultados más apremiantes
respecto a la funcionalidad del sistema de
recaudación se traducen en

• Carga fiscal insuficiente para impulsar el
  desarrollo económico, la competitividad y el
  bienestar social

• Débil capacidad recaudatoria que ha profundizado
  la dependencia de las finanzas públicas hacia los
  ingresos petroleros

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Índice

• México, a la zaga en su estructura recaudatoria
  aún considerando el incremento derivado de la
  reforma fiscal 2007 (11) sigue registrando
  niveles por debajo de países como Argentina,
  Brasil y Chile

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Índice

• Cifras recientes de CEPAL (2006) señalan que la
  carga fiscal de México respecto a su PIB es del
  10 mientras que el promedio de los países
  miembros de la OECD es de 40.6 del continente
  americano es de 18, y de América Latina es de
  15.

• Además, contamos con una evasión cercana a los
  cinco puntos porcentuales del PIB, una de las más
  altas del mundo

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Índice
? La falta de crecimiento y de una política
fiscal adecuada, ha provocado que los ingresos
tributarios hayan disminuido, elevando la
dependencia petrolera
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Índice

• El elevado centralismo en la recaudación ha
  contribuido a la dependencia financiera de los
  gobiernos locales haciendo que el SNCF sea
  obsoleto. En 2006, de cada 100 pesos recaudados
  en el país, el 97 lo recauda el gobierno federal.

Estructura de la recaudación por nivel de
gobierno,
AÑO Federación Estados Municipios
1900 63.0 24.1 12.9
1970 85.5 11.1 3.4
1980 82.1 15.3 2.6
1988 81.7 14.2 2.6
1990 96.1 2.1 1.8
2000 96.4 1.9 1.6
2006 97.1 1.1 1.8
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Índice
Esquema de transferencias profundiza la brecha
regional
Persisten importantes inconsistencias en el
diseño del sistema de transferencia federales,
específicamente en la distribución de las
participaciones, ya que por medio de éstas se
pretenden alcanzar dos objetivos contrapuestos
- eficiencia (resarcitorio) - equidad
(compensatorio) Esta situación no ha creado los
incentivos para elevar la recaudación local
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Índice
PARTICIPACIONES FEDERALES

• Las recientes modificaciones a la fórmula de
  distribución del Fondo General de Participaciones
  
• Actualmente, el FGP se distribuye en función de 3
  componentes i) actividad económica ii) cambio
  en la recaudación y iii) nivel de recaudación. La
  mayor parte ponderada por el factor poblacional,
  lo cual presenta las siguientes debilidades
• No fomentan ni premian el esfuerzo fiscal,
  tampoco tiene efectos positivos sobre el
  crecimiento económico

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Índice

• Existen importantes rezagos en la información,
  los cuales impiden que la distribución considere
  los esfuerzos reales de las haciendas públicas en
  materia de recaudación. La información
  estadística del PIBE más reciente al día de hoy,
  es la correspondiente al año 2006, por lo que el
  INEGI requerirá hacer un esfuerzo monumental para
  generar información de manera más oportuna (con
  rezago de 1 año)
• Aún midiendo los crecimientos en términos
  nominales (tanto del PIBE como de la recaudación
  estatal), existe la posibilidad de encontrar
  tasas negativas, lo cual no está contemplado. Por
  ejemplo en Guerrero disminuyeron los ingresos
  estatales de entre 2003 y 2004 de 564.0 a 458.8
  mdp en términos nominales

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Saldo Neto Migratorio 2005 (Porcentaje de la
población total)
Índice

• Las reglas de distribución no consideran la
  movilidad de la población
• Como se observa en esta gráfica, los estados del
  sur son expulsores netos de población, lo cual de
  acuerdo a las reglas de distribución aprobadas en
  la reforma, afectará su coeficiente de
  participación en el FGP

FUENTE INEGI
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• Finalmente, está el problema de la contabilidad
  gubernamental
• No existe homogeneidad en la contabilidad
  gubernamental a nivel estatal, y en algunos
  estados la información de las Cuentas Públicas es
  difícil de obtener.
• A pesar de las reformas constitucionales en la
  materia, la solución a este problema requerirá de
  importantes esfuerzos en coordinación y voluntad
  política
• Por ejemplo el DF contabiliza como ingresos
  propios las participaciones por actos de
  coordinación, lo cual en la mayoría de las
  entidades no se hace.

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Otros ejemplos de deficiencias contables
Índice

• Guanajuato registró un incremento en sus
  aprovechamientos en 49.4 durante 2004, derivado
  de los ingresos generados por actos de
  administración fiscal (recaudación de REPECOS,
  régimen intermedios y enajenación de bienes
  inmuebles).

• Chihuahua, por su parte, incluye en la partida
  de Aprovechamientos de los años 2006 y 2007, los
  recursos por Disponibilidad del Fondo para el
  Desarrollo de Infraestructura y Remanentes del
  Fideicomiso de Certificados Bursátiles que no
  debería ser considerados como ingresos tributarios

40
Índice

• Por su parte, Campeche incluye en el registro de
  ingresos propios una partida de ingresos
  extraordinarios, los cuales se refieren
  básicamente a Apoyos Financieros para la
  Protección Civil y de Prevención de Desastres y
  de Fortalecimiento de Entidades Federativas

41
Índice
APORTACIONES FEDERALES

• Por su parte, las Aportaciones presentan
  importantes debilidades tanto en su diseño como
  operación.
• En cuanto a su diseño, destaca la falta de
  transparencia, disponibilidad, y oportunidad de
  la información, específicamente en lo que se
  refiere a las variables utilizadas para
  distribuir estos recursos, tal es el caso del
• FAEB no hay claridad sobre los datos utilizados
  por la SEP para determinar el Índice de Calidad
  de la Educación
• FASP falta claridad y transparencia en las
  variables utilizadas, sobretodo, respecto a los
  avances en la aplicación del Programa Nacional de
  Seguridad Pública, los proyectos nacionales
  convenidos en proceso, y la aplicación de
  programas de prevención.

42
Índice

• FAM no hay claridad en los criterios de
  distribución ni tampoco en la oportunidad de la
  información, el calendario de entrega de los
  subfondos de infraestructura para educación
  básica e infraestructura para educación superior
  correspondiente a 2007 se publicó hasta Octubre
  del mismo año.
• Dado que no existen reglas claras en su
  distribución, hay entidades en las que cambia
  drásticamente el monto de los recursos que les
  corresponden a BCS, Durango y Campeche, se les
  redujo en 66.6, 47.6 y 34.3 los recursos
  asignados entre 2005 y 2006
• FASSA No existe una fórmula de distribución
  clara para lo totalidad de los recursos de dicho
  fondo.
• Su distribución está en función de lo
  establecido en el Acuerdo de Coordinación para la
  Descentralización Integral de los Servicios de
  Salud (ACDIS)

43
Índice

• En cuanto a su operación, aún se aprecian lagunas
  jurídicas que provocan ineficiencia en el
  ejercicio del gasto social. El caso más
  preocupante es la distribución y administración
  del los recursos del Fondo de Aportaciones para
  la Seguridad Pública (FASP), el cual es
  administrado y ejecutado a través de los Fondos
  de Seguridad Pública, aspecto que no está
  regulado en ninguna ley.
• Esta situación ha llevado a que se registren
  importantes subejercicios, los cuales a marzo del
  presente año ascendieron a 6 mil 183.6 millones
  de pesos

44
Índice
45
Índice

• Así, el SNCF requiere de una reingeniería
  institucional ya que, de acuerdo a la Comisión
  Permanente de Funcionarios Fiscales, éste, al
  igual que las finanzas públicas adolece de
• Recursos financieros para atender la demanda de
  servicios básicos de la población y promover el
  desarrollo económico
• Excesiva centralización de los ingresos
  nacionales
• Potestades tributarias estatales poco productivas
• Un sistema de distribución de participaciones que
  no contempla incentivos a los esfuerzos de mejora
  estatales
• Poca capacidad de respuesta de las haciendas
  públicas estatales, limitando así sus
  posibilidades de gasto

46
Índice
III. Principales retos en la coordinación
institucional
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Índice
Coordinación Intergubernamental

• La eficiencia en la construcción y funcionalidad
  de las redes entre los diferentes órdenes de
  gobierno se materializa en el éxito o fracaso de
  las políticas públicas
• Para ello, se requiere de un mecanismo de
  coordinación institucional tanto vertical como
  horizontal que facilite la instrumentación de las
  políticas públicas.
• Sin embargo, la falta de acuerdos y consensos en
  áreas fundamentales para el desarrollo económico
  y social como la relación fiscal, la redefinición
  de competencias y/o concurrencias y la evolución
  de los procesos descentralizadores, ha derivado
  en políticas desarticuladas sin efectos
  importantes en el desarrollo nacional, regional
  y/o local.

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Índice

• Una forma de conocer qué tan eficiente ha sido la
  coordinación intergubernamental, es a través de
  la operación de los programas federales con
  reglas de operación
• Actualmente, son más de 120 programas federales
  los que cuentan con reglas de operación la
  mayoría de ellos se concentra en la SEP, SAGARPA
  y SEDESOL
• A diez años de que las Reglas de Operación se
  incorporaron al presupuesto como un mecanismo
  para una eficiente y eficaz ejecución del gasto,
  éstas no han cumplido con su objetivo muestra de
  ello son los resultados obtenidos de las
  evaluaciones externas a los programas sociales

49
Índice

• En términos generales los principales resultados
  son
• Falta de diagnósticos exhaustivos que
  identifiquen el problema al cual se pretende
  atender
• Dado que el problema no es claramente
  identificado ni está claramente definido, las
  intervenciones y el tipo de apoyos no
  corresponden a las necesidades, por lo que existe
  una importante incongruencia entre el problema a
  atender y los apoyos y subsidios otorgados
• No existe una identificación clara y precisa de
  la población que se pretende atender
• La falta de coordinación, tanto vertical como
  institucional, ha impedido alcanzar los objetivos
  de cada programa

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• Ante la falta de...
• Un espíritu federalista en el desarrollo de las
  políticas públicas
• Una visión sistémica y de largo plazo en la
  planeación nacional y regional
• Un sistema federal integrado e integrador que
  propicie un desarrollo regional equilibrado
• Una coordinación fiscal eficiente que promueva la
  autonomía financiera de los gobiernos locales
• Una coordinación intergubernamental que facilite
  la instrumentación de políticas públicas
  adecuadas, articuladas y eficientes

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Índice
Es necesario replantear las reglas de nuestro
sistema federal y dirigirnos Hacia un auténtico
federalismo hacendario el cual deberá tener
como eje
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• Lograr que los estados y los municipios puedan
  impulsar y sostener un desarrollo económico desde
  la localidad, de manera complementaria a las
  acciones que lleve a cabo el Gobierno Federal
• Es decir, se requiere pensar globalmente y actuar
  localmente con visión nacional. Sólo así
  construiremos un modelo que logre proporcionar
  soluciones integrales a los problemas de
  desarrollo e inequidad que enfrenta el país
• El federalismo consiste, también, en fortalecer
  la capacidad institucional de las autoridades
  para que puedan administrar con eficiencia y
  honradez los recursos públicos y alcanzar los
  resultados que la sociedad espera de ellos en el
  ámbito de competencia correspondiente

53
Índice

• Incorporar al patrimonio como una fuente
  potencial de recursos que deberá ser aprovechada
  por los gobiernos locales por ello, es necesario
  impulsar el uso y usufructo del patrimonio de la
  Nación por los otros dos órdenes de gobierno, el
  estatal y el municipal
• Fomentar que los congresos locales legislen en
  materia de bienes y concesiones con el objeto de
  que el patrimonio de los dos órdenes de gobierno
  se identifique, se valúe, se contabilice y se
  transparente y, con ello, se conviertan en una
  palanca de financiamiento al desarrollo
• En esta misma línea, es necesario impulsar un
  esquema ordenado y transparente de mecanismos
  para que estos ordenes de gobierno puedan
  concesionar funciones y servicios públicos

54
Índice

• En este sentido, será necesario cuestionar la
  eficiencia y, con ello, pertinencia de los
  órganos reguladores cuya función es apoyar al
  correcto y adecuado funcionamiento de la
  administración pública, como es el caso de la
  COFEMER
• En materia legislativa, es fundamental definir
  claramente el ámbito de competencia entre cada
  orden de gobierno sobretodo, en lo que se
  refiere a los gobiernos municipales cuyos órganos
  legislativos no cuentan con la facultad de
  promulgar sus propias leyes de ingreso

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Muchas gracias