Estudio de Sostenibilidad de las Reformas del Sector Elctrico de Guatemala

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Estudio de Sostenibilidad de las Reformas del
Sector Eléctrico de Guatemala

• Fundación Solar/Banco Interamericano de
  Desarrollo
• Washington DC, 20 de mayo de 2002

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Orden de la Presentación

• Objetivos del Estudio
• El contexto de la Reforma en Guatemala
• Principales Elementos de la Reforma y logros
  hasta la fecha
• Participantes en el Sector Eléctrico
• Desafíos a la Reforma
• Recomendaciones

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Introducción.Objetivos del Estudio
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La Sostenibilidad de las Reformas del Sector
Eléctrico no es Automática

• En la última década, el sector eléctrico
  guatemalteco ha sido profundamente reestructurado
• Se ha avanzado mucho en la privatización, la
  creación de mercados eléctricos y la mejora de la
  calidad y cobertura
• Pero la intervención política y la posibilidad de
  inversiones siguiedo la demanda, permanecen
• Las recientes experiencias de California, Brasil
  y Argentina alertan sobre la necesidad de atender
  a cuestiones regulatorias, sociales y económicas

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El Contexto de la Reforma en Guatemala
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El Origen de la Reforma se halla en las
Limitaciones del Sector Público

• En Guatemala, como en casi todos los países del
  mundo, los monopolios privados dieron paso a
  monopolios públicos tras la última guerra mundial
• La dificultad para subir las tarifas tras la
  crisis del petróleo y la falta de recursos
  financieros frenaron la capacidad inversora del
  sector público durante los años ochenta, llegado
  a ser un 40 de la deuda pública.
• Ello culminó en los apagones de 1991, al llegar
  al límite de la capacidad de producción, y en el
  desencadenamiento de la reforma como consecuencia

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El Capital Privado y la Competencia han ido
adquiriendo más peso

• Los cambios comenzaron con la entrada de
  generadores privados mediante PPA en 1992
• 383 MW añadidos al parque generador del país
  desde 1992 hasta 1996 (500 MW contratados en
  total)
• inversiones por valor de unos 300 millones de US
  en energías renovables (bagazo e hidros)
• En 1996 se aprobó la Ley General de Electricidad
• creación del Mercado Mayorista
• nuevo marco regulatorio (CNEE, tarifas, AMM)
• Por ser entendida como prólogo a la
  privatización, la ley fue diluida al limitar la
  autonomía de la CNEE

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Comparación de períodos
Capacidad Instalada del S.N.I. (MW)
MW
Fuente Informes Estadísticos del INDE
Estadísticas del Subsector Eléctrico, Ministerio
de Energía y Minas
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El capital privado ya está presente a lo largo de
la cadena del sector

• Nuevas inversiones mercantes en generación con la
  entrada de GENOR y GGG
• Privatización de la mayoría de las redes de
  distribuciónEEGSA vendida a un grupo integrado
  por Iberdrola, EDP, Tampa E., y se vende DEORSA
  y DEOCSA a Unión Fenosa
• Creación de empresas comercializadoras que le dan
  fuerza al mercado.
• Desarrollo de la electrificación rural por medio
  del Fideicomiso, utilizando fondos de la
  privatización

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Comparación de períodos
Indice de Electrificación Global ()
Fuente Elaboración IDC sobre datos del
Ministerio de Energía y Minas, INE e INDE
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El Primer Desafío ha Venido de la Misma Reforma
los PPA

• Los PPA fueron establecidos a muy largo plazo
  (v.g. 15 años) y con rígidas cláusulas de precios
  y pagos, que trasladaban el riesgo del precio del
  combustible y de cambio al comprador (las
  distribuidoras). Además eran condiciones de los
  Organismos Financieros Internacionales.
• La reforma respetó, no obstante, su validez
• La entrada en vigor del MM llevó a la reforma de
  los PPA para adaptarlos al nuevo marco
  competitivo, sobre todo en cuanto al precio,
  pagos y penalidades correspondientes a la
  potencia contratada

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Principales Elementos de la Reforma y Logros
hasta la Fecha
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El Mercado Mayorista Muestra un gran Dinamismo

• El mercado comprende transacciones spot y
  contratos energía, potencia y servicios
  auxiliares
• Los precios spot varían por nodo y se basan en
  costos variables para las térmicas, ofertas
  libres para las hidro, y ofertas del lado de la
  demanda
• El mercado de contratos ofrece diversos productos
  estandarizados en cuanto a precios y componentes
• Hay más de 100 participantes en la actualidad
• El volumen de exportación a El Salvador ya es
  significativo y las perspectivas regionales
  estimulan nuevas inversiones

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Varios Factores Explican este Dinamismo

• La concentración de mercado es alta a nivel
  nacional pero no regional, y varios factores
  limitan el poder de mercado
• pocas barreras a la entrada, excepto para
  renovables
• rápido crecimiento de la demanda y del comercio
  exterior
• importancia de las transacciones por medio de
  contratos de compra (89 de la energía en 2000
  obligatorio para usuarios regulados)
• el principal generador, INDE (EGEE) es una
  empresa pública y limitada por los contratos de
  la Tarifa Social, y suministro a DEOCSA y DEORSA.
• El AMM fija las reglas del mercado, bajo el
  control de los participantes y de la CNEE, que
  también sanciona y facilita la resolución de
  conflictos

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La Regulación Tarifaria está más Distorcionada

• Las tarifas de transmisión y distribución son
  fijadas por la CNEE, que dispone de limitada
  autonomía presupuestaria y política
• Los costos del suministro de la distribuidora son
  trasladados al usuario y ajustados cada tres
  meses
• Cada cinco años la CNEE fija las tarifas en base
• amortización, en base a 30 años y tasa de retorno
  de mercado base 7 y un techo del 13
• tamaño de la red, niveles de eficiencia y costos
  asociados

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Hay un Amplio Historial de Reacciones Políticas
ante Aumentos Tarifarios

• La causa aumentos en el precio del petróleo y la
  tasa de cambio del dólar
• Amplia resistencia antes de la reforma
• En las elecciones de gobierno establece un
  subsidio directo para el consumo de hasta 650
  kWh/mes
• El actual gobierno redujo el límite a 300 kWh/mes
  y formalizó el subsidio mediante la Tarifa
  Social, respetando la letra de la Ley, logrando
  sostener la Reforma y evitando la intervención a
  la Ley.
• Aun con el menor límite, la proporción de
  usuarios subsidiados es muy elevada (gt90) y
  parece exceder ampliamente las necesidades
  sociales

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Usuarios de la Tarifa Social
Usuarios Beneficiados por la Tarifa Social
Fuente Ministerio de Energía y Minas
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Análisis de los Participantes
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El Papel del Estado Sigue Siendo Fundamental en
el Sector

• El poder ejecutivo (Presidente de la Nación y
  MEM) define y propone medidas para el sector
• el Gobierno sigue siendo visto como responsable
  último de la calidad y precio de la energía
• el MEM debe concentrar las capacidades técnicas
  para definir e implementar políticas, tener una
  visión estratégica a corto, mediano y largo
  plazo.
• CNEE y AMM regulan el sector (precios, normas)
• INDE controla la transmisión (ETCEE) y la mayoría
  de la capacidad hidroeléctrica (EGEE)

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Se ha dado un Fuerte Desarrollo de los
Generadores Privados

• La mayoría de los generadores privados operan
  plantas térmicas.
• La ANG es una eficaz defensora de la
  participación privada en el sector y ha
  contribuido a la consolidación del MM y al
  desarrollo de un mercado regional
• Nuevas inversiones privadas se han concreatdo,
  como la planta Arizona de 300 MW de Duke Energy,
• La tendencia por el volumen de inversión tiene
  una orientación hacia la integración vertical

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Hay Cuatro Redes Principales de Interacción de
los Participantes

• La red de regulación, definición de políticas, y
  medio ambiente
• integrada mayormente por entidades del Estado
• ha sufrido una cierta pérdida de capacidad
  técnica a raiz de la reforma
• centrada hasta ahora en la definición de normas
  para el sector, coordinación, y arbitraje en
  conflictos
• La red tecnológica y de conocimientos
• dedicada a la capacitación técnica, formación, y
  manejo de datos del sector
• descentralizada como consecuencia de la reforma

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Pero el Desarrollo de las Redes ha sido
Desequilibrado Hasta Ahora

• La red de inversión privada y desarrollo
  comercial
• sin duda la que más se ha desarrollado en los
  últimos años
• comprende principalmente entidades privadas, pero
  también públicas, algunas muy debilitadas
  (municipales)
• se caracteriza por una fuerte dinámica de
  alianzas y relaciones tanto formales (v.g., ANG)
  como informales
• La red de organizaciones sociales
• a diferencia de la anterior, es la menos
  desarrollada
• necesaria para la representación y defensa de los
  intereses de los consumidores, y evitar así
  posturas populistas
• puede articularse en base a entidades de carácter
  más amplio, como ONG y asociaciones empresariales

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Desafíos a la Reforma
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Los Desafíos más Importantes se Centran en el
Plano Político

• El tema tarifario centra la atención y
  preocupación de gobiernos y clase política por su
  visibilidad y poca legitimidad de la reforma para
  el pequeño consumidor.
• resistencia a aumentos tarifarios y Tarifa Social
• medidas para recuperar el control político sobre
  las tarifas (Código Civil, directorio CNEE)
• La Tarifa Social es una amenaza a la viabilidad
  financiera del INDE
• Los intentos de manipulación política podrian
  desanimar la inversión privada

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Los Desafíos más Importantes se Centran en el
Plano Economico

• La disminucion de los usuarios regulados sociales
  y la salida de grandes usuarios, lleva a
  compresión de la carga de los PPA sobre un grupo
  cada vez menor, con costos incrementales, que
  puede llevar a las Distribuidoras a serios
  problemas finacieros.

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Las Principales Instituciones del Sector Están en
Proceso de Consolidación.

• El MEM precisa de mayor capacidad técnica
• La CNEE no cuenta con suficientes recursos
  estables
• La independencia de la CNEE puede ser limitada
  por mayoría simple en el Congreso
• El insuficiente control de la calidad de servicio
  por parte de la CNEE es otro riesgo a nivel
  político. Aunque antes de la reforma, la calidad
  nunca fue cuesionado.
• El AMM está expuesto a conflictos entre los
  participantes
• A nivel general, la inestabilidad macroeconómica
  y fiscal, y la corrupción también afectan
  directamente al sector

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También hay Amenazas Importantes a la Competencia

• La Ley trata la integración de manera
  interminada, ademas no proporciona soluciones
  para el trato de grupos de negocios, esto es una
  realidad nacional y no solo del sector eléctrico.
• puede distorsionar el funcionamiento del MM
• dificultaría significativamente la regulación
  tarifaria
• La reforma y las politicas de las fuentes de
  financiamiento, ha primado el desarrollo de
  plantas térmicas, incrementando la dependencia
  energética por impotaciones de combustibles
  fosiles,
• La situación del INDE pudiera afectar al MM y al
  desarrollo de la red de transmisión

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Recomendaciones
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A Nivel Tarifario, hay que Corregir las
Distorsiones Acumuladas

• Estudiar el impacto de los subsidios y la Tarifa
  Social
• inefectividad del subsidio para los más
  necesitados por desvíos de recursos a usuarios de
  clases medias otros instrumentos (v.g.
  eficiencia) pueden ser mejores
• costo de oportunidad y riesgo financiero para el
  INDE
• Mejorar el manejo de riesgos de precio de
  combustibles y de tasa de cambio
• dar señales adecuadas (proactivas) a los usuarios
• incentivar el uso de mecanismos de gestión del
  riesgo (v.g., futuros y opciones) por parte de
  las distribuidoras
• Aumentar la información y la educación sobre
  tarifas y calidad de servicio

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A Nivel Institucional, urge Desarrollar
Capacidades que Eviten la Politización

• El MEM debe contar con mayor capacidad técnica y
  financiera para elaborar políticas para el sector
  y prevenir posibles problemas.
• Un Gabinete de Energía en el gobierno aumentaría
  la coordinación interministerial
• Una mayor transparencia y participación en la
  actuación de la CNEE le dará más legitimidad
• La gobernabilidad del AMM debe asegurarse con una
  cultura de consenso y mecanismos de negociación
• Los participantes en el sector deben defender
  activamente la independencia de la CNEE

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Por Último, hay que Reforzar la Defensa de la
Competencia

• Hace falta legislación general de defensa de la
  competencia y del consumidor
• Para el sector eléctrico, debe haber una
  reglamentación amplia y detallada de la
  integración vertical
• Se puede crear una comisión de expertos sobre
  competencia en el MM que aconseje a la CNEE
• Es deseable estudiar un mayor impulso al
  desarrollo de proyectos hidroeléctricos privados
• Se debe avanzar en el desarrollo del marco
  regulatorio y competitivo del mercado regional
• Hay que definir y garantizar el estatus del INDE