Title: Estudio de Sostenibilidad de las Reformas del Sector Elctrico de Guatemala
1Estudio de Sostenibilidad de las Reformas del
Sector Eléctrico de Guatemala
- Fundación Solar/Banco Interamericano de
Desarrollo - Washington DC, 20 de mayo de 2002
2Orden de la Presentación
- Objetivos del Estudio
- El contexto de la Reforma en Guatemala
- Principales Elementos de la Reforma y logros
hasta la fecha - Participantes en el Sector Eléctrico
- Desafíos a la Reforma
- Recomendaciones
3Introducción.Objetivos del Estudio
4La Sostenibilidad de las Reformas del Sector
Eléctrico no es Automática
- En la última década, el sector eléctrico
guatemalteco ha sido profundamente reestructurado - Se ha avanzado mucho en la privatización, la
creación de mercados eléctricos y la mejora de la
calidad y cobertura - Pero la intervención política y la posibilidad de
inversiones siguiedo la demanda, permanecen - Las recientes experiencias de California, Brasil
y Argentina alertan sobre la necesidad de atender
a cuestiones regulatorias, sociales y económicas
5El Contexto de la Reforma en Guatemala
6El Origen de la Reforma se halla en las
Limitaciones del Sector Público
- En Guatemala, como en casi todos los países del
mundo, los monopolios privados dieron paso a
monopolios públicos tras la última guerra mundial - La dificultad para subir las tarifas tras la
crisis del petróleo y la falta de recursos
financieros frenaron la capacidad inversora del
sector público durante los años ochenta, llegado
a ser un 40 de la deuda pública. - Ello culminó en los apagones de 1991, al llegar
al límite de la capacidad de producción, y en el
desencadenamiento de la reforma como consecuencia
7El Capital Privado y la Competencia han ido
adquiriendo más peso
- Los cambios comenzaron con la entrada de
generadores privados mediante PPA en 1992 - 383 MW añadidos al parque generador del país
desde 1992 hasta 1996 (500 MW contratados en
total) - inversiones por valor de unos 300 millones de US
en energías renovables (bagazo e hidros) - En 1996 se aprobó la Ley General de Electricidad
- creación del Mercado Mayorista
- nuevo marco regulatorio (CNEE, tarifas, AMM)
- Por ser entendida como prólogo a la
privatización, la ley fue diluida al limitar la
autonomía de la CNEE
8Comparación de períodos
Capacidad Instalada del S.N.I. (MW)
MW
Fuente Informes Estadísticos del INDE
Estadísticas del Subsector Eléctrico, Ministerio
de Energía y Minas
9El capital privado ya está presente a lo largo de
la cadena del sector
- Nuevas inversiones mercantes en generación con la
entrada de GENOR y GGG - Privatización de la mayoría de las redes de
distribuciónEEGSA vendida a un grupo integrado
por Iberdrola, EDP, Tampa E., y se vende DEORSA
y DEOCSA a Unión Fenosa - Creación de empresas comercializadoras que le dan
fuerza al mercado. - Desarrollo de la electrificación rural por medio
del Fideicomiso, utilizando fondos de la
privatización
10Comparación de períodos
Indice de Electrificación Global ()
Fuente Elaboración IDC sobre datos del
Ministerio de Energía y Minas, INE e INDE
11El Primer Desafío ha Venido de la Misma Reforma
los PPA
- Los PPA fueron establecidos a muy largo plazo
(v.g. 15 años) y con rígidas cláusulas de precios
y pagos, que trasladaban el riesgo del precio del
combustible y de cambio al comprador (las
distribuidoras). Además eran condiciones de los
Organismos Financieros Internacionales. - La reforma respetó, no obstante, su validez
- La entrada en vigor del MM llevó a la reforma de
los PPA para adaptarlos al nuevo marco
competitivo, sobre todo en cuanto al precio,
pagos y penalidades correspondientes a la
potencia contratada
12Principales Elementos de la Reforma y Logros
hasta la Fecha
13El Mercado Mayorista Muestra un gran Dinamismo
- El mercado comprende transacciones spot y
contratos energía, potencia y servicios
auxiliares - Los precios spot varían por nodo y se basan en
costos variables para las térmicas, ofertas
libres para las hidro, y ofertas del lado de la
demanda - El mercado de contratos ofrece diversos productos
estandarizados en cuanto a precios y componentes - Hay más de 100 participantes en la actualidad
- El volumen de exportación a El Salvador ya es
significativo y las perspectivas regionales
estimulan nuevas inversiones
14Varios Factores Explican este Dinamismo
- La concentración de mercado es alta a nivel
nacional pero no regional, y varios factores
limitan el poder de mercado - pocas barreras a la entrada, excepto para
renovables - rápido crecimiento de la demanda y del comercio
exterior - importancia de las transacciones por medio de
contratos de compra (89 de la energía en 2000
obligatorio para usuarios regulados) - el principal generador, INDE (EGEE) es una
empresa pública y limitada por los contratos de
la Tarifa Social, y suministro a DEOCSA y DEORSA. - El AMM fija las reglas del mercado, bajo el
control de los participantes y de la CNEE, que
también sanciona y facilita la resolución de
conflictos
15La Regulación Tarifaria está más Distorcionada
- Las tarifas de transmisión y distribución son
fijadas por la CNEE, que dispone de limitada
autonomía presupuestaria y política - Los costos del suministro de la distribuidora son
trasladados al usuario y ajustados cada tres
meses - Cada cinco años la CNEE fija las tarifas en base
- amortización, en base a 30 años y tasa de retorno
de mercado base 7 y un techo del 13 - tamaño de la red, niveles de eficiencia y costos
asociados
16Hay un Amplio Historial de Reacciones Políticas
ante Aumentos Tarifarios
- La causa aumentos en el precio del petróleo y la
tasa de cambio del dólar - Amplia resistencia antes de la reforma
- En las elecciones de gobierno establece un
subsidio directo para el consumo de hasta 650
kWh/mes - El actual gobierno redujo el límite a 300 kWh/mes
y formalizó el subsidio mediante la Tarifa
Social, respetando la letra de la Ley, logrando
sostener la Reforma y evitando la intervención a
la Ley. - Aun con el menor límite, la proporción de
usuarios subsidiados es muy elevada (gt90) y
parece exceder ampliamente las necesidades
sociales
17Usuarios de la Tarifa Social
Usuarios Beneficiados por la Tarifa Social
Fuente Ministerio de Energía y Minas
18Análisis de los Participantes
19El Papel del Estado Sigue Siendo Fundamental en
el Sector
- El poder ejecutivo (Presidente de la Nación y
MEM) define y propone medidas para el sector - el Gobierno sigue siendo visto como responsable
último de la calidad y precio de la energía - el MEM debe concentrar las capacidades técnicas
para definir e implementar políticas, tener una
visión estratégica a corto, mediano y largo
plazo. - CNEE y AMM regulan el sector (precios, normas)
- INDE controla la transmisión (ETCEE) y la mayoría
de la capacidad hidroeléctrica (EGEE)
20Se ha dado un Fuerte Desarrollo de los
Generadores Privados
- La mayoría de los generadores privados operan
plantas térmicas. - La ANG es una eficaz defensora de la
participación privada en el sector y ha
contribuido a la consolidación del MM y al
desarrollo de un mercado regional - Nuevas inversiones privadas se han concreatdo,
como la planta Arizona de 300 MW de Duke Energy, - La tendencia por el volumen de inversión tiene
una orientación hacia la integración vertical
21Hay Cuatro Redes Principales de Interacción de
los Participantes
- La red de regulación, definición de políticas, y
medio ambiente - integrada mayormente por entidades del Estado
- ha sufrido una cierta pérdida de capacidad
técnica a raiz de la reforma - centrada hasta ahora en la definición de normas
para el sector, coordinación, y arbitraje en
conflictos - La red tecnológica y de conocimientos
- dedicada a la capacitación técnica, formación, y
manejo de datos del sector - descentralizada como consecuencia de la reforma
22Pero el Desarrollo de las Redes ha sido
Desequilibrado Hasta Ahora
- La red de inversión privada y desarrollo
comercial - sin duda la que más se ha desarrollado en los
últimos años - comprende principalmente entidades privadas, pero
también públicas, algunas muy debilitadas
(municipales) - se caracteriza por una fuerte dinámica de
alianzas y relaciones tanto formales (v.g., ANG)
como informales - La red de organizaciones sociales
- a diferencia de la anterior, es la menos
desarrollada - necesaria para la representación y defensa de los
intereses de los consumidores, y evitar así
posturas populistas - puede articularse en base a entidades de carácter
más amplio, como ONG y asociaciones empresariales
23Desafíos a la Reforma
24Los Desafíos más Importantes se Centran en el
Plano Político
- El tema tarifario centra la atención y
preocupación de gobiernos y clase política por su
visibilidad y poca legitimidad de la reforma para
el pequeño consumidor. - resistencia a aumentos tarifarios y Tarifa Social
- medidas para recuperar el control político sobre
las tarifas (Código Civil, directorio CNEE) - La Tarifa Social es una amenaza a la viabilidad
financiera del INDE - Los intentos de manipulación política podrian
desanimar la inversión privada
25Los Desafíos más Importantes se Centran en el
Plano Economico
- La disminucion de los usuarios regulados sociales
y la salida de grandes usuarios, lleva a
compresión de la carga de los PPA sobre un grupo
cada vez menor, con costos incrementales, que
puede llevar a las Distribuidoras a serios
problemas finacieros.
26Las Principales Instituciones del Sector Están en
Proceso de Consolidación.
- El MEM precisa de mayor capacidad técnica
- La CNEE no cuenta con suficientes recursos
estables - La independencia de la CNEE puede ser limitada
por mayoría simple en el Congreso - El insuficiente control de la calidad de servicio
por parte de la CNEE es otro riesgo a nivel
político. Aunque antes de la reforma, la calidad
nunca fue cuesionado. - El AMM está expuesto a conflictos entre los
participantes - A nivel general, la inestabilidad macroeconómica
y fiscal, y la corrupción también afectan
directamente al sector
27También hay Amenazas Importantes a la Competencia
- La Ley trata la integración de manera
interminada, ademas no proporciona soluciones
para el trato de grupos de negocios, esto es una
realidad nacional y no solo del sector eléctrico. - puede distorsionar el funcionamiento del MM
- dificultaría significativamente la regulación
tarifaria - La reforma y las politicas de las fuentes de
financiamiento, ha primado el desarrollo de
plantas térmicas, incrementando la dependencia
energética por impotaciones de combustibles
fosiles, - La situación del INDE pudiera afectar al MM y al
desarrollo de la red de transmisión
28Recomendaciones
29A Nivel Tarifario, hay que Corregir las
Distorsiones Acumuladas
- Estudiar el impacto de los subsidios y la Tarifa
Social - inefectividad del subsidio para los más
necesitados por desvíos de recursos a usuarios de
clases medias otros instrumentos (v.g.
eficiencia) pueden ser mejores - costo de oportunidad y riesgo financiero para el
INDE - Mejorar el manejo de riesgos de precio de
combustibles y de tasa de cambio - dar señales adecuadas (proactivas) a los usuarios
- incentivar el uso de mecanismos de gestión del
riesgo (v.g., futuros y opciones) por parte de
las distribuidoras - Aumentar la información y la educación sobre
tarifas y calidad de servicio
30A Nivel Institucional, urge Desarrollar
Capacidades que Eviten la Politización
- El MEM debe contar con mayor capacidad técnica y
financiera para elaborar políticas para el sector
y prevenir posibles problemas. - Un Gabinete de Energía en el gobierno aumentaría
la coordinación interministerial - Una mayor transparencia y participación en la
actuación de la CNEE le dará más legitimidad - La gobernabilidad del AMM debe asegurarse con una
cultura de consenso y mecanismos de negociación - Los participantes en el sector deben defender
activamente la independencia de la CNEE
31Por Último, hay que Reforzar la Defensa de la
Competencia
- Hace falta legislación general de defensa de la
competencia y del consumidor - Para el sector eléctrico, debe haber una
reglamentación amplia y detallada de la
integración vertical - Se puede crear una comisión de expertos sobre
competencia en el MM que aconseje a la CNEE - Es deseable estudiar un mayor impulso al
desarrollo de proyectos hidroeléctricos privados - Se debe avanzar en el desarrollo del marco
regulatorio y competitivo del mercado regional - Hay que definir y garantizar el estatus del INDE