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Un Panorama de las Finanzas P

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Se muestra el promedio simple para Uni n Europea y Am rica Latina. ... nuestra experiencia indica que quedarse en los productos e indicadores ... – PowerPoint PPT presentation

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Title: Un Panorama de las Finanzas P


1
Un Panorama de las Finanzas Públicas en América
Latina y el Caribe
Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias
y Gestión Pública ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
2
PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
  • Parte A LAS FINANZAS PÚBLICAS
  • visión de conjunto
  • ingresos públicos
  • gasto público
  • descentralización fiscal
  • deuda pública
  • saldo público y ciclo macroeconómico
  • Parte B LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS
  • reglas macro-fiscales
  • políticas contra-cíclicas
  • transparencia, sistemas y pasivos contingentes
  • participación ciudadana y presupuesto
  • gestión pública por resultados

3
Índice de la presentación
  • El Contexto fiscal
  • Un paréntesis las metas del milenio
  • Hacia un pacto fiscal
  • Algunos problemas (de difícil solución)

4
Comparaciones internacionales evolución del
gasto público del gobierno general1, 1970-2005,
en de PIB
Fuente OCDE, Economic Outlook N. 75 para países
de la OCDE FMI y CEPAL para América Latina. Se
muestra el promedio simple para Unión Europea y
América Latina. 1/ Para América Latina la
cobertura es gobierno central.
5
América Latina Evolución del Gobierno Central
  • Cuando la base de comparación es 1990
  • El aumento es generalizado
  • Y más intenso cuanto menor el punto de partida

6
América Latina Evolución del Gobierno Central
  • Cuando la base de comparación es 1980
  • El aumento se circunscribe a los países de menor
    tamaño inicial
  • Para los demás, el alza de los noventa es sólo
    recuperación

7
América Latina Ingresos y gastos del gobierno
central 1950-2003, promedio simple, de PIB
Fuente OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para
serie 1990-2003
8
Evolución de la deuda pública según cobertura
institucional
Fuente ILPES-CEPAL sobre la base de información
oficial. En de PIB, promedio simple sin
considerar Nicaragua. Saldos de deuda a final de
cada período, para 2004, último dato disponible.
9
EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO SEGÚN COBERTURA
INSTITUCIONAL, 1990-2003 (porcentajes de PIB)
10
El control del gasto público siete arreglos
institucionales en la OCDE...
  • Reglas macro-fiscales y presupuestación
    plurianual
  • Supuestos macroeconómicos prudentes
  • Técnicas de agregación del presupuesto
  • Transparencia
  • Técnicas modernas de gestión financiera (base
    devengado)
  • Flexibilidad gerencial
  • Gestión por resultados

11
Presupuestar en América Latina Patologías
  • Quién controla el gasto público?
  • Multiplicidad de actores (FMI, ejecutivo central,
    Hacienda y Presidencia, Gobiernos sub-nacionales,
    Congreso, Contralorías), y la reciente emergencia
    de reglas macro-fiscales.
  • Respondabilidad (control legal, de
    procedimientos, contable, de resultados..)
  • El presupuesto...se ejecuta?
  • Wildavsky Caiden (1974) repetitive budgeting
    In poor countries, we find repetitive budgeting
    under which budgets are made and remade
    throughout the year amid endless strategic
    by-play. Poverty and uncertainty leads them to
    reprogram funds repeatedly to adjust to the
    rapidly changing scene
  • Estudios BID sobre el policy-making process
    (PGP).
  • ..y si no se ejecuta, el presupuesto plurianual
    es una ficción?
  • Qué son las rigideces?
  • El presupuesto por resultados...tiene resultados
    en materia de eficiencia y eficacia?

12
La gestión por resultados en la práctica
  • Objetivos
  • Vincular costos, insumos, productos y resultados
  • Aumentar la evaluación externa de programas
  • Reestructurar procesos presupuestarios
  • Muchas expectativas por parte de las ONP

Los estudios indican que las reformas en Nueva
Zelandia han tenido más un énfasis sobre la
eficiencia que sobre la eficacia, con vínculos
poco claros con las políticas. Hoy, la gestión
por resultados se preocupa de productos. Mientras
los productos son fácilemente medibles y
controlables, nuestra experiencia indica que
quedarse en los productos e indicadores tiene el
riesgo de hacer perder a los organismos la
preocupación respecto de los efectos que los
programas debieran tener sobre la sociedad Los
resultados son inmensamente difíciles de medir y
de controlar. Existen pocos buenos ejemplos de
organismos que han logrado una correcta relación
entre insumos y productos, lo que era el objetivo
principal de la implementación de la gestión por
resultados Un mensaje clave es que es necesario
un esfuerzo adicional para el enfoque por
resultados.
13
Los objetivos del milenio (1990-2015)
  • Erradicar la extrema pobreza y el hambre (a la
    mitad)
  • Lograr la enseñanza universal primaria
  • Promover la igualdad entre sexos y la autonomía
    de la mujer
  • Reducir la mortalidad infantil (dos terceras
    partes)
  • Mejorar la salud materna (mortalidad materna en ¾
    partes)
  • Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras
    enfermedades
  • Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
  • Establecer una alianza mundial para el desarrollo

14
Pobreza extrema en 2004 y progreso desde 1990 en
17 países
Pobreza extrema en 2004
Progreso desde 1990
Avance esperado 56
(retroceso)
Porcentajes
Porcentaje de progreso
Fuente Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones
especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos países.
15
HAMBRE
  • Cinco de 24 países ya alcanzaron la meta de
    reducción del hambre, pero en 7 el avance fue
    insuficiente y en otros tres el problema se
    agudizó
  • 14 países, de un total de 22, han logrado reducir
    la desnutrición infantil
  • 55 de avance en desnutrición global
  • 48 de avance en subnutrición

16
AAMÉRICA LATINA PARTICIPACIÓN DE LOS HOGARES
EN EL IINGRESO TOTAL, SEGÚN QUINTIL DE
INGRESO,             Fuente Comisión
Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), a partir de proyecciones efectuadas
sobre la base de las encuestas de hogares de los
respectivos países. a Áreas urbanas.
LA DESIGUAL DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO
70
35
60
30
50
25
40
20
30
15
20
10
10
5
0
0
Perú
Chile
Brasil
México
Bolivia
Paraguay
Panamá
Ecuador a/
Costa Rica
Uruguay a/
Guatemala
El Salvador
Honduras
Nicaragua
Argentina a/
Colombia a/
Venezuela (Rep.
Bolivariana de)
Rep. Dominicana
Quintil más pobre
Quintil más rico
Quintil más rico/Quintil más pobre
17
LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO NO HA MEJORADO EN LA
ÚLTIMA DÉCADA
AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES) EVOLUCIÓN DEL
COEFICIENTE DE CONCENTRACIÓN DE GINI. TOTAL
NACIONAL, 1990 - 2002
35
30
25
20
15
10
5
0
18
TASAS DE CRECIMIENTO DEL PIB TOTAL Y PIB PER
CÁPITA NECESARIAS PARA REDUCIR EL NIVEL DE
POBREZA EXTREMA DE 1990 A LA MITAD,
2004-2015 (Promedio anual)
19
SE REQUIEREN ALTAS TASAS DE CRECIMIENTO ENTRE
2005 Y 2015 QUE SERIAN MENORES SI HAY MEJORAS EN
LA DISTRIBUCION DEL INGRESO
Fuente CEPAL, sobre la base de cifras oficiales
y tabulaciones especiales de las encuestas de
hogares de los respectivos países. a/ Se utilizó
el índice de Gini como indicador del grado de
concentración de la distribución del ingreso. b/
Zonas urbanas.
20
Dos principios para un pacto fiscal...
  • Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas
    tributarias crecientes)

"Las deudas y los déficit son como los pecados
moralmente reprobables, pero difíciles de evitar"
(Eisner).
  • Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de
    crecimiento y empleo)
  • "Somos tan razonables, nos hemos dado una
    apariencia de financieros prudentes, preocupados
    de no aumentar las cargas financieras de la
    posteridad, que no podemos escaparnos de los
    problemas del desempleo" (Keynes).

21
... Algunos problemas adicionales en América
Latina (de difícil solución)
  1. El pecado fiscal (políticas asimétricas)
  2. El sesgo de optimismo
  3. La crónica debilidad de los ingresos tributarios
  4. El pecado original
  5. La calidad del gasto

22
  1. El sesgo pro-cíclico de la política fiscal
    América Latina, 1990-2001

Fuente Martner y Tromben (2004) sobre la base de
datos de la CEPAL. Notas Sólo se incluyen los
episodios en los cuales los valores absolutos del
promedio anual de la brecha de PIB y del promedio
anual del cambio en el balance global
cíclicamente ajustado son superiores a 0.25
puntos por dos años o más.
23
El dividendo del crecimiento qué hacer con los
ingresos no previstos?
  • Bélgica todos los ingresos provenientes de un
    crecimiento superior al de tendencia serán
    íntegramente destinados a reducir deuda
  • Perú Los recursos del Fondo de Estabilización
    Fiscal (el superávit fiscal que registre el
    sector público al final del ejercicio annual) se
    destinarán a pagar deuda cuando superen 2 del
    PIB
  • Ecuador El 70 de los recursos ingresados al
    FEIREP se utilizarán para recomprar deuda y
    cancelar pasivos con el IESS
  • Chile los ingresos no previstos del cobre van al
    FCC, cuyos únicos destinos son la acumulación de
    reservas y el pre-pago de deuda externa

24
La crónica debilidad de los ingresos
tributarios.. Comparación Internacional de la
Carga Fiscal, (en porcentaje de PIB)
Fuente Países de la OECD, "Revenue Statistics of
OECD Member Countries (OECD), 2002. Países del
sudeste asiático, Government Finance Statistics
(FMI), 2003. Países de América Latina,
elaboración propia sobre la base de cifras
oficiales de cada país. Notas Las cifras de la
OECD tienen cobertura de Gobierno General, al
igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile,
Costa Rica, Ecuador, México y Panamá. Los datos
de los países OECD corresponden al año 2001, así
como los de Corea e Indonesia. Los de Filipinas,
Singapur y Tailandia corresponden al año 2002,
mientras que los de Malasia pertenecen a 1997.
Los de América Latina corresponden al año
2003, excepto Ecuador, que corresponde al año
2002, y México y Panamá, que corresponden al año
2000.
25
  1. Carga tributaria 2003 (PIB)

Fuente ILPES/CEPAL, sobre la base de datos
oficiales. Nota a/ La carga tributaria incluye
contribuciones a la seguridad social b/Los datos
de Gobierno General para Chile y Ecuador
corresponden al año 2002.
26
  1. Carga tributaria y PIB per capita, 2002

Fuente CEPAL para cifras de PIB y elaboración
propia sobre la base de cifras oficiales de cada
país para ingresos tributarios. Notas 1/ El PIB
se expresa a precios constantes de 1995. 2/ Los
datos de ingresos tributarios incluyen
contribuciones a la Seguridad Social y tienen
cobertura de gobierno general en Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador, México y Pánama.
27
  1. América Latina Productividad del IVA, 2002

Fuente ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras
oficiales de cada país. Notas Las cifras de
Argentina incluyen ingresos por IVA
coparticipados y en Brasil se refieren a
recaudación estadual. Los datos de Perú y Panamá
corresponden al año 2000 y los de Colombia, El
Salvador y Venezuela al 2001.
28
  1. América latina y el Caribe Composición de los
    ingresos tributarios

29
El sesgo de optimismo
Promedio Tasas de variación Promedio Tasas de variación Promedio Tasas de variación Desviación estándar Desviación estándar Desviación estándar
Ingresos tributarios PIB Relación Ingresos tributarios PIB Relación
Argentina (1994-2004) 3.3 1.3 2.6 15.4 6.9 2.2
Bolivia (1991-2004) 10.3 3.4 3.0 13.3 2.0 6.6
Brasil (1995-2004) 4.8 2.1 2.3 9.7 2.8 3.4
Chile (1991-2004) 7.9 5.6 1.4 10.5 3.9 2.7
México (1991-2004) 3.6 2.9 1.2 10.2 3.7 2.8
Perú (1993-2004) 6.1 4.4 1.4 10.6 4.4 2.4
30
III. La brecha entre formulación y ejecución
presupuestaria
Objetivo de deuda Tasa de crecimiento PIB Tasa de
interés real
Control de gasto Calendarización Eficiencia/eficac
ia
31
Errores de proyección en el proceso presupuestario
Fuente CEPAL, sobre la base de datos oficiales
para América Latina. European Central Bank
Working Paper n. 307 para países de la Unión
Europea.
32
Qué explica la dinámica de la deuda?
Un venenoso cocktail de falta de crecimiento,
devaluaciones y pasivos dolarizados, con un toque
de pecado fiscal...
33
Dinámica de la deuda pública, 1998-2002
A- Países que emiten bonos soberanos con deuda
creciente
34
Dinámica de la deuda pública, 1998-2002
B -Países que emiten bonos soberanos, con deuda
decreciente o constante
35
Dinámica de la deuda pública, 1998-2002
C Países que no emiten bonos soberanos
36
Dinámica de la deuda pública
D Costa Rica
37
Dinámica de la deuda pública
D Costa Rica
38
La brecha de impuestos (Tax gap)
Blachard, Couraqui, Hageman y Sartor (1990) una
política fiscal sostenible es aquella que asegura
que el indicador de deuda sobre PIB converja
hacia su nivel inicial. Para eso definen la
brecha de corto-plazo
39
Redención con reglas macro-fiscales?
  • Pecado original imposibilidad de los países
    emergentes de endeudarse en moneda doméstica y a
    largo plazo.
  • Metas compatibles con 25-30 del PIB de deuda
    pública (rango seguro para países emergentes)
  • Camino largo

40
Caminos para la redención
  • Supuestos prudentes en materia de ingresos
    públicos (para eliminar sesgo de optimismo)
  • Metas de superávit primario
  • Ajustes cíclicos
  • Mecanismos de indexación de deuda (al PIB, a una
    canasta de monedas)
  • Reglas para el dividendo del crecimiento
  • Con ayuda, camino un poco más corto

41
V.La calidad del gasto público en América Latina
y el Caribe...
Pago de intereses de la deuda pública e inversión
pública.
Resultados global y primario
Fuente CEPAL sobre la base de información
oficial. Promedios ponderados.
42
V. Hacia una mayor calidad del gasto
1 intereses de la deuda pública 2consumo
público, salarios, pensiones 3 vivienda,
exclusión, familia y niños, desempleo 4
educación, políticas activas de empleo, salud,
investigación y desarrollo, infraestructura
43
V. Hacia una mayor calidad del gasto
  • El objetivo es más bien evitar el gasto público
    pro-cíclico

44
La composición del gasto en la Unión Europea (
del PIB)
Source Commission services. Note Countries
included are BE, DK, DE, EL, IT, LU, PT, UK.
45
La composición del gasto en Chile ( del PIB)
46
La composición del gasto en Chile ( del PIB)
47
La composición del gasto en Costa Rica ( del PIB)
48
América Latina (18 países) Gasto social como
porcentaje del PIB en 1990-1991, 1996-1997 y
2000-2001
Fuente Cepal, División de Desarrollo Social,
base de datos sobre Gasto Social. a/ Corresponde
al promedio simple de 16 países, excluidos
Bolivia y El Salvador.
49
V.Prelación para el gasto social?
  • Colombia el gasto público social tendrá
    prioridad sobre cualquier otra asignación
    (artículo 350 de la Constitución)
  • Cláusula final del primer inciso de la definición
    que dispuso la Ley 179 de 1994 incorpora además
    de actividades específicas (...) las tendientes
    al bienestar general y el mejoramiento de la
    calidad de vida de la población. El artículo
    vigente es de carácter enunciativo, al abrir el
    espacio a todas las categorías que tengan cabida
    en el bienestar general y el mejoramiento de la
    calidad de vida de la población.
  • La propuesta contenida en el proyecto es
    taxativa, al considerar gasto público social las
    apropiaciones destinadas a la solución de
    necesidades básicas insatisfechas de salud,
    educación, deporte, saneamiento ambiental, agua
    potable, y subsidios para servicios públicos
    domiciliarios asociados a estos dos últimos
    conceptos.
  • Ecuador la Constitución asigna al menos el 30
    de los ingresos corrientes a educación
  • En Brasil la Constitución de 1988 establece que
    Estados y municipios deben aplicar el 25 de los
    recursos a educación.
  • Costa Rica financiamiento mínimo de 6 del PIB
    para educación.

50
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