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CLAVES FISCALES EN EL MODELO CHILENO

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1. Modelo Chileno': antecedentes y ... Del Estado-Naci n' al Estado-Mercado' ... fin si-mo de pelo de camello, (l) etc tera, (m) que acaban de romper el jarr n, ... – PowerPoint PPT presentation

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Title: CLAVES FISCALES EN EL MODELO CHILENO


1
CLAVES FISCALES EN EL MODELO CHILENO
  • Juan Carlos Lerda
  • 40º Jornadas de Finanzas Públicas
  • Facultad de Ciencias Económicas
  • Universidad Nacional de Córdoba
  • Córdoba - 070920

2
Contenido
  • 1. Modelo Chileno antecedentes y
    características
  • 2. La política fiscal carácterísticas y
    resultados
  • 3. Reflexiones finales

3
  • Modelo Chileno
  • antecedentes y características

4
Comentario introductorio
  • Tres grandes sistemas básicos
  • Del Estado-Nación al Estado-Mercado
  • 3. Democracias (liberales e iliberales) vs.
    Autoritarismos variopintos
  • Estrategias de desarrollo hacia dentro vs.
    hacia fuera

5
A modo de síntesis, el Modelo Chileno
  • Es una expresión polisémica que alude a una
    experiencia histórica en que se integran
    heterogeneas y cambiantes combinaciones de
    elementos del marco conceptual anterior.
  • Destacan diversas reformas modernizadoras de la
    gestión pública (con énfasis en manejo
    macro-fiscal) y un período de rápido crecimiento
    económico..
  • Tiene muchas tareas pendientes en áreas
    estratégicas (ej. generalizada tendencia a la
    concentración-cum-exclusión, educación, salud,
    energía, descentraliza-ción y gestión municipal,
    coordinación de pol.pub..)

6
De donde nace la admiración por el MC?
  • Basicamente de una trayectoria de crecimiento
    medio anual del PIB registrada por casi dos
    décadas a partir de la crisis de 1982
  • En especial durante el período de oro de
    1986-1998, en que la tasa media anual de
    variación fue del 7,3 (en los últimos 8 años es
    de solo 3,6)
  • Esto recuerda el milagro brasileño entre
    1968-1973 (con tasa media anual superior al 10),
    que a su vez evoca los milagros aleman y
    japonés en el post-guerra
  • Y los milagros provocan gran excitación

7
(No Transcript)
8
(No Transcript)
9
El crecimiento en el largo plazo
  • Una manera simple de aquilatar la importancia que
    se otorga a los resultados en materia de
    crecimiento económico, consiste en revisar lo que
    había sido la correspondiente (mediocre)
    experiencia a lo largo de varias décadas
  • Se trata de un ejercicio útil porque permite
    apreciar más claramente la excitación que provoca
    una secuencia de varios años de crecimiento
    elevado

10
Crecimiento hacia adentro (1934-1973)
  • Despues de la Gran Depresión se intenta
    industriali- zar el país via substitución de
    importaciones, al co-mienzo, como respuesta
    racional a señales de precios y problemas de
    abastecimiento
  • En una segunda y larga etapa con el Estado como
    agente conductor se producen fuertes
    ineficiencias en la protección de industrias
    nacientes (con pro-tección arancelaria, créditos
    blandos e incentivos tri butarios) que nunca
    maduraron, en parte debido a
  • estrechez del mercado interno lenta integración
    regionaldependencia de la importación de bienes
    de capitalrecurrentes crisis externas.

11
Crecimiento hacia afuera (1974-) tres etapas
  • 1ra. Etapa 1974-1985
  • Se eliminaron controles de precios y se
    liberalizó unilateralmente el comercio exterior y
    el sector financiero, pero sin contar previamente
    con un marco regulatorio adecuado mal manejo
    macro
  • Crisis en 1975 y 1982 representó caída de más del
    13 del PIB en cada caso
  • En suma se creció muuuy poco (0,1 medio anual),
    con monopolios privados en servicios públicos no
    regulados y políticas sociales acordes con un
    Estado sensiblemente reducido.

12
Crecimiento hacia afuera (1974-) tres etapas
  • 2da. Etapa 1985-1989
  • Es una etapa de corrección y ajuste de los
    errores cometidos en el manejo macroeconómico
    previo y de superación de deficiencias
    regulatorias en del sistema financiero
  • Se nota una recuperación del crecimiento (4,6),
    pero se continua achicando el tamaño del Estado
    (entre 1984 y 1989, la carga tributaria cae en
    5.8 puntos porcentuales del PIB)

13
(No Transcript)
14
Una mirada de conjunto a las dos primeras etapas
del período 1974-1989
  • La conclusión es que la experiencia de
    crecimiento promedio de más de tres lustros de
    Estado ingenuo y prescindente fue bastante
    mediocre (1,5 media anual)
  • Se produjo un severo deterioro de las condiciones
    sociales de la población, con aumento en los
    niveles de pobreza y una aguda concentración del
    ingreso

15
(No Transcript)
16
3ra. Etapa Estrategia vigente desde 1990.
  • Se ha mantenido el modelo económico implantado
    por el regimen militar (p/ aprovechar las
    ganancias de eficiencia propias de economias de
    mercado y abiertas), pero implementando políticas
    sociales que buscan reducir los niveles de
    pobreza e indigencia y de introducir mayor
    equidad social (con un Estado menos ingenuo
    y prescindente que el observado en el período
    1973-1989).
  • No obstante importantes avances en reducir los
    niveles de pobreza e indigencia, el IG 0,57

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Aspectos exitosos del Modelo Chileno
  • Transición político-institucional
  • Reformas constitucionales
  • Gestión macroeconómica
  • Política fiscal-presupuestaria
  • Banco Central independiente
  • Mejora en la gestión de empresas públicas
  • Mejora en la gestión de servicios públicos
  • Sistema de Alta Gerencia Pública
  • Gobierno electrónico y compras públicas en red
  • Firma de numerosos tratados comerciales

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2. La Política Fiscal Características y
Resultados
19
La experiencia del post-guerra
  • La siguiente narrativa busca destacar que
    algunas décadas atrás, los problemas fiscales de
    Chile eran análogos a los que han plagado las
    finanzas públicas de los demás países de AL en el
    post-guerra

20
Desde fines de los años 40
  • AL comenzó a explorar los caminos del
    Desarrollo a través de la implementación de un
    paradigma que tenía tres partes
  • Un heterogeneo y dinámico conjunto de ideas y
    propuestas conocidas como Teoría del DE
  • La centralización/concentración del poder
    político y económico en manos del gobierno
    central
  • 3. El supuesto heroico de que la gestión
    pública estaría a cargo de agentes probos y
    benevolentes guiados por la búsqueda del bien
    común, y que operarían bajo una institucionalidad
    que combinaría democracia y constitucionalismo
    liberal.

21
Como era de esperar
  • lo anterior produjo una notable
  • Concentración del Poder Político
  • Concentración del Poder Económico

22
A) La concentración del poder político a nivel
del gobierno central generó
  • Gobiernos (y clase política) sub-nacionales muy
    poco autónomos y pesadamente dependientes de
    transferen-cias presupuestarias desde el centro
  • Regímenes nacionales fuertemente
    presidencialistas (y frecuentemente autoritarios
    o dictatoriales)
  • Poderes Legislativo y Judicial débiles (y por lo
    general poco independientes)
  • Sistema de partidos políticos nacionales (poco
    re-presentativos de las preferencias e intereses
    sub-nacionales)

23
Y en la medida que el mencionado supuesto
heroico no se verificó
  • La concentración del Poder Político abrió las
    puertas para
  • Conducción política autoritaria, caudillista,
    patrimonialista..
  • Manejo discrecionario de los recursos, activos,
    instrumentos, políticas, organizaciones e
    instituciones del sector público
  • Insuficiente transparencia y respondabilidad
  • Rentismo, clientelismo, nepotismo y corrupción

24
B) Concentración del poder de decisión económica
en manos del Estado
  • (y de manera especial, en el nivel del gobierno
    central, tal como requerido por la teoría
    keynesiana, entonces en boga)
  • Ello significó la acumulación de potestades,
    facultades, responsabilidades, instrumentos y
    medios en las más diversas áreas y sectores de
    actividad económica controlados por el gobierno
    central

25
y se reflejó en los múltiples roles que
desempeñó el gobierno central.
  • 1. Productor de insumos estratégicos (
    basicamente cobre)
  • 2. Constructor de caminos, puertos, escuelas,
    hospitales, etc.
  • 3. Proveedor de bienes públicos/meritorios
    (educación, salud, etc.)
  • 4. Empleador de última instancia (gob. general y
    corp. Públicas)
  • 5. Financiador de proyectos (vía CORFO, etc)
  • 6. Asegurador del sistema de pensiones y
    bienestar social de la población
  • 7. Regulador de precios (E, R, W, tarifas, etc)
  • 8. Agente promotor de cualquier tipo de
    iniciativa interpretada por las autoridades de
    turno como vinculada a los objetivos del
    Desarrollo
  • 9. ETC.

26
La disparatada gama de actividades en el listado
anterior recuerda una alucinante
enciclopedia china que se titula Emporio
celestial de conocimientos benévolos. En sus
remotas páginas está escrito que los animales se
dividen en (a) pertenecien-tes al Emperador, (b)
embalsamados, (c) amaestrados, (d) lechones, (e)
sire-nas, (f) fabulosos, (g) perros sueltos, (h)
incluidos en esta clasificación, (i) que se
agitan como locos, (j) innumerables, (k)
dibujados con un pincel finísi-mo de pelo de
camello, (l) etcétera, (m) que acaban de romper
el jarrón, (n) que de lejos parecen
moscas. (tomado de El Idioma Analítico de John
Wilkins, de Jorge Luis Borges).
27
Un modelo Agente-Principal qué hubiera
anticipado ?
  • Básicamente. que semejante concentración de
    poder y discrecionalidad en manos del Agente, era
    una fórmula infalible para que el Principal
    terminara lamentándose amargamente
  • sobretodo, porque la experiencia indica que la
    crucial hipótesis heroica NO se verifica
  • Como ya se adelantó al comentar sobre las
    consecuencias de la concentración de poder
    político, la realidad de AL ha estado muy alejada
    de los supuestos de comportamiento y de los
    arreglos institucionales por detras de dicha
    hipótesis

28
En realidad, no debería sorprender que Agentes
que
  • Operaban de manera altamente centralizada
  • Con discrecionalidad practicamente ilimitada
  • Sin presión institucional para tener
    comportamientos benevolentes y buscar el bien
    común
  • En contextos no necesariamente democráticos
  • Ni sujetos a los principios del
    constitucionalismo liberal

29
Hayan terminado por generar
  • Toda suerte de desequilibrios e inestabilidades
    económicas, fiscales, sociales y ambientales (ej.
    inflación, desempleo-subempleo, déficit y deuda
    pública, problemas cambiarios, crisis de balanza
    de pagos, degradación de cursos de agua y de
    otros ecosistemas naturales, verdadera implosión
    del aparato organizacional del Estado,
    empobrecimien-to de crecientes contingentes de la
    población, concentración del ingreso y de la
    riqueza, etc.), y por cierto, lento crecimiento
    económico (como el 2,1 medio anual verificado
    entre 1934 y 1973).

30
provocando, de paso, la ruptura de equilibrios y
la alteración de prioridades entre las Funciones
del Estado
  • Funciones económicas del Estado (a la Musgrave)
  • Estabilidad macro-fiscal
  • Asignación de recursos
  • Equidad/redistribución
  • Funciones estratégicas del Estado (a la
    ILPES-CEPAL)
  • Prospectiva
  • Coordinación
  • Evaluación

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En algún punto -que en el caso de Chile se dio en
1973 con la acumulación de conflictos políticos,
económicos y sociales sustantivos - la crisis
  • Pasó a ser vista como crisis del Estado
  • Exigió pensar respuestas orgánicas

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Las tres dimensiones de la crisis del Estado
  • Una crisis fiscal (o de financiamiento del
    Estado)
  • Una crisis del modo de intervención del Estado
  • Una crisis del modelo de gestión del Estado

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Surgieron así numerosas propuestas de Reforma
del Estado (con diversos grados de yuxtaposición
entre sí)
  • Enfocadas en el Tamaño del Estado (eliminación
    de grasas, reducción de carga tributaria y
    gasto público, privatizaciones,
    descentralización)
  • Modo de intervención pública (menos producción y
    financiamiento estatal, pero aun sin suficiente
    regulación)
  • Modelo de gestión burocrática (menos
    centralizada, vertical, y preocupada con el
    control de insumos más descentralizada,
    horizontal y enfocada en resultados)
  • Modelo de financiamiento del Estado (menos
    transferencias en el area social, subsidios e
    incentivos fiscales y tributarios).

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La función de estabilidad macro-fiscal fue
convirtiéndose en prioridad de la agenda pública
  • las opciones y posibilidades de las restantes
    funciones Económicas y Estratégicas del Estado -y
    las correspondientes políticas públicas- quedaron
    subordinadas al espacio fiscal dejado por la
    restricción presupuestaria del gobierno central y
    sus condiciones de financiamiento
  • El corto-placismo se impuso como regla y
    práctica común en diversos ámbitos de gobierno
  • Se consolidó una visión tecnocrática de la
    política pública guiada por la racionalidad
    económica y apuntalada por la disciplina
    fiscal.

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Estos antecedentes ilustran algunos aspectos
relevantes de mind-set de las autoridades
fiscales, ya presentes en varias iniciativas de
reformas anteriores
  • En 1943, bajo la presidencia de Juan Antonio Rios
    se reforzo la atribución presidencial heredada de
    la Constitución de 1925, al entregar al Ejecutivo
    la iniciativa en los gastos públicos..
  • En los tres gobiernos siguientes (Ibañez del
    Campo, Alessandri y Frei-Montalva) se avanzaron
    propues tas que profundizaban las atribuciones
    del Presi-dente en materias presupuestarias. Solo
    fueron aprobadas al final del mandado de
    Frei-Montalva

36
(No Transcript)
37
(No Transcript)
38
El golpe de gracia
  • El gobierno militar que tomó el poder el
    11/9/1973, terminó de centralizar todas las
    facultades imagina-bles en manos del Ministro de
    Hacienda, por medio de la ley de Administración
    Financiera del Estado (DL 1263) que rige desde
    1975 (y que substituyó al DFL 47 que regía desde
    1959).
  • Como se puede apreciar, se trata de un proceso
    que se venía cocinando al menos desde 1943

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El golpe de gracia
  • El gobierno militar que tomó el poder el
    11/9/1973, terminó de centralizar todas las
    facultades imagina-bles en manos del Ministro de
    Hacienda, por medio de la ley de Administración
    Financiera del Estado (DL 1263) que rige desde
    1975 (y que substituyó al DFL 47 que regía desde
    1959).
  • Como se puede apreciar, se trata de un proceso
    que se venía cocinando al menos desde 1943

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Atribuciones del Ejecutivo y Legislativo
  • Como se acaba de apreciar existe enorme concentra
    ción de atribuciones en la esfera presidencial,
    iniciada en 1943, y que fue aumentando hasta
    1975, y que la Constitución de 1980 reconfirmó
  • Toda ley de carácter tributario, y las que
    impliquen gastos, incluyendo los de carácter
    previsional, son de exclusiva iniciativa del
    Ejecutivo..
  • El presupuesto tiene 60 dias para su aprobación
    en el Congreso la estimación de ingresos es del
    Ejecu tivo el Congreso solo puede reducir gastos

41
Atribuciones del Ejecutivo y Legislativo
  • El Congreso no puede reasignar recursos en el
    proyecto de presupuesto sin contar con el acuerdo
    del Ejecutivo
  • Si el Legislativo no despacha el presupuesto
    dentro del plazo de 60 dias, pasa a regir la
    propuesta original del Ejecutivo
  • El endeudamiento de empresas publicas requiere
    autorización del Min. De Hacienda y en el caso de
    los gobiernos municipales se requiere de una Ley.

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Unidad e integralidad del presupuesto
  • Todos los ingresos y gastos, de todas las
    entidades de gobierno, excepto empresas públicas
    y municipios, deben aparecer en el Presupuesto.
  • Esta universalidad de la pieza presupuestaria
    tiende a promover una mayor disciplina y
    transparencia fiscal.

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Otras claves fiscales
  • Fortalecimiento del sistema tributario
  • Control del endeudamiento público
  • Consenso político respecto de la importancia
    macroeconómica de la disciplina fiscal

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  • 3. Reflexiones finales
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