Title: El futuro de la planificacin hidrolgica en Galicia' Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puer
1 El futuro de la planificación hidrológica en
Galicia. Colegio de Ingenieros de Caminos,
Canales y Puertos. Santiago de Compostela,
30 de septiembre de 2009.
LA DMA Y LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA. Algunas
reflexiones. Francisco Bueno Hernández Doctor
Ingeniero de Caminos / Universidad de Burgos
2 La Directiva Marco del Agua y la Planificación
Hidrológica
- La DMA.
- Objeto y objetivos.
- Cuestiones previas.
- Algunas reflexiones acerca del contenido y
aplicación de la DMA. - Sobre la filosofía y principios de la DMA.
- Sobre algunas lagunas de la DMA.
- Sobre interpretaciones erróneas o interesadas de
la DMA. - Reflexiones sobre planificación y gestión del
agua y sobre las políticas del agua. - Las obras hidráulicas. Su consideración en la
sociedad y su consideración en la planificación
hidrológica. - Los usos del agua. Agua, regadío y territorio.
- Las competencias en materia de aguas y sus
transferencias.
3 La DMA. Objeto y objetivos (I)
- El objeto principal de la DMA es
- El establecimiento de un marco para la
protección de las aguas superficiales
continentales, las aguas de transición, las aguas
costeras y las aguas subterráneas, de forma que
se proteja su estado y el de los ecosistemas y
humedales asociados. - El establecimiento de ese marco debe, entre otras
cosas - Prevenir el deterioro adicional y proteger y
mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos y,
con respecto a sus necesidades de agua, de los
ecosistemas terrestres y humedales directamente
dependientes de los anteriores. - Promover el uso sostenible del agua basado en la
protección a largo plazo de los recursos
hídricos. - Reducir progresivamente o interrumpir los
vertidos de sustancias prioritarias y sustancias
peligrosas prioritarias. - Garantizar la reducción progresiva de la
contaminación del agua subterránea. - Contribuir a paliar los efectos de las
inundaciones y sequías. - Garantizar el suministro de agua superficial o
subterránea en buen estado, tal y como requiere
un uso del agua sostenible, equilibrado y
equitativo. - Proteger las aguas territoriales y marinas.
- Lograr los objetivos de los acuerdos
internacionales, y en particular aquellos cuya
finalidad es prevenir y erradicar la
contaminación del medio ambiente marino.
4 La DMA. Cuestiones previas (I)
- Con anterioridad a la promulgación de la DMA, en
1996 la Comisión, a instancias del Parlamento
Europeo, emitió una comunicación sobre La
política comunitaria europea en materia de
aguas, que fijó como objetivos - El suministro seguro de agua potable.
- La suficiencia en cantidad y calidad de recursos
hídricos para atender otras necesidades
económicas. - La protección y el mantenimiento del buen estado
ecológico y de funcionamiento del medio ambiente
acuático y la satisfacción de las necesidades
hídricas de las zonas húmedas y de los
ecosistemas y hábitat terrestres. - La gestión del agua para prevenir o reducir el
impacto de inundaciones o sequías. - Se pretendía por primera vez configurar una
visión integradora de la política de aguas
comunitarias. - Sin embargo este enfoque fue modificado por el
Parlamento, que requirió a la Comisión a que
presentase un nuevo informe basado en estándares
de emisión estrictos y uniformes.
5 La DMA. Cuestiones previas (II)
- En el origen de este cambio sustancial en los
objetivos y criterios estaba, entre otras
cuestiones, la falta de preocupación de buena
parte de los países de la UE acerca de la
disponibilidad de agua debido a sus condiciones
hidrológicas, olvidando o relegando la situación
en los países del sur o mediterráneos. - La preocupación se centró en los aspectos de
calidad de las aguas y en evitar el deterioro
ambiental. - De los cuatro puntos que marcaban los objetivos
del informe de 1996, tan sólo el tercero quedó
reflejado en la DMA. - Los otros tres se recogen en la DMA como
subordinados al objetivo de garantizar una buena
calidad ecológica. - Así, finalmente los objetivos de la DMA quedaron
limitadas a los aspectos medioambientales y
ecológicos del agua, quedando excluidos otras
consideraciones.
6 La DMA. Algunas reflexiones (I)
- Por lo tanto, la DMA no es una directiva cuyo
objetivo sea establecer una política del agua, ya
que quedan fuera de ella aspectos muy importantes
de lo que debe considerarse como tal - Regulación general del Dominio Público
Hidráulico. - Titularidad del recurso.
- Regulación del uso del agua.
- Establecimiento del régimen concesional.
- Registros y policías del agua.
- Organización de la Administración Hidráulica.
- Comunidades de Usuarios.
- Régimen económico-financiero y régimen
sancionador. - Titularidad y ejecución de las obras hidráulicas.
- Etc.
- En consecuencia, la DMA no es una ley de aguas
comunitaria que suponga una sustitución o
modificación sustancial de nuestro ordenamiento,
sino de una norma que requiere en su
transposición la modificación o desarrollo de
algunos aspectos parciales de fundamental
importancia, pero parciales- de las normas
españolas.
7 La DMA. Algunas reflexiones (II)
- la DMA no siempre ha sido considerada en
nuestro país en su justo alcance, como un nuevo y
eminente instrumento útil para la mejora
medioambiental del medio hídrico, sino que ha
sido frecuente objeto de mitificaciones y malas
interpretaciones que ha distorsionado su
verdadero sentido y la han convertido, a veces,
en un icono de conveniencia al que se imputa, por
ignorancia o interés, cuestiones que le son
completamente ajenas, y que se ignora cuando
resulta molesto o inconveniente. - Esta mitificación de la DMA como el instrumento
central, casi objeto de culto intelectual
impuesto por la modernidad europea, que por fin
resolverá los problemas del agua en España, viejo
país enredado en prácticas y planteamientos
obsoletos, es, en mi opinión, profundamente
ingenua, revela un gran desconocimiento de la
propia historia y ha generado un espejismo, una
ensoñación colectiva de la que es preciso
despertar, si se desea avanzar de forma efectiva,
no retórica, en la mejora de la situación
existente. La DMA es un actor muy importante para
el necesario avance en la gestión del agua, pero
no es todo el elenco de la obra, ni mucho menos
su director de escena. - Francisco Cabezas.
- Ingeniería y Territorio número 85.
- Mito y verdad de la Directiva Marco.
8 La DMA. Algunas reflexiones (III)
- Partiendo de la base de su necesidad y de lo
dicho anteriormente, es conveniente hacer algunas
consideraciones acerca de algunas cuestiones
conceptuales de la DMA, así como de
interpretaciones erróneas de sus objetivos y de
su articulado. - Entre las cuestiones conceptuales pueden citarse
- Marco general homogéneo impuesto desde los países
del norte y centro de Europa, donde los problemas
del agua son diferentes a los países
mediterráneos y en particular a España. - Esto deriva en la no consideración de aspectos
que en España son muy importantes,
fundamentalmente los cuantitativos. - Marco general homogéneo considerado para toda
España y que no tiene en cuenta las muy
diferentes condiciones hidrológicas y las muy
diferentes regiones físicas. - Es una traslación a nivel nacional del problema
del punto anterior. - Los problemas del agua son diferentes en cada
lugar y las soluciones a estos problemas deben
ser por lo tanto diferentes, tanto a nivel de
objetivos, como de criterios, como de soluciones
concretas.
9 La DMA. Algunas reflexiones (IV)
- Entre las cuestiones conceptuales pueden citarse
- Aunque en la exposición de motivos (o
considerandos) se especifica que la gestión del
agua y la consideración de inundaciones y de
sequías son objetivos de la misma, la realidad es
que no es así. - No trata de la gestión del agua en el sentido
amplio que debe tener. - No trata de las inundaciones ni de las sequías.
- Para el proceso de planificación, estas
cuestiones derivan, o deberían derivar en - Dificultad en conseguir en buena parte de las
demarcaciones hidrográficas españolas los
objetivos ambientales al final del proceso
planificador y del establecimiento del programa
de medidas. - Necesidad de trascender la propia DMA en el
tratamiento de los aspectos cuantitativos del
agua, cuestión esencial en nuestro país. - Necesidad de trascender la propia DMA en el
tratamiento de las inundaciones y de las sequías,
abordando ambas como una parte integrante de los
aspectos cuantitativos anteriores. - No podemos quedarnos en la actual filosofía de
los Planes de Sequía y en tomar como referencias
niveles de embalses o acuíferos y en base a ellos
establecer políticas de restricciones.
10 La DMA. Algunas reflexiones (V)
- En lo referente a la interpretación del
articulado, una cuestión importante es el de la
recuperación de los costes - El artículo 9 establece que los Estados
miembros tendrán en cuenta el principio de la
recuperación de los costes de los servicios
relacionados con el agua, incluidos los costes
medioambientales y los relativos a los recursos
la política de precios del agua proporcione
incentivos adecuados para que los usuarios
utilicen de forma eficiente los recursos hídricos
y, por tanto, contribuyan a los objetivos
medioambientales de la presente Directiva. - En la DMA no aparece en ningún sitio el concepto
de recuperación íntegra del coste, utilizado
insistentemente desde diversos sectores y
estamentos. - La DMA tiene como objetivo único la calidad del
agua y además señala su naturaleza no
comercial. - La política de precios del agua señalada por la
DMA debe orientarse a eliminar criterios
arbitrarios y a fomentar usos eficientes, pero
eso no significa que - Los precios del agua deban ser todos iguales. En
cada lugar concreto tendrá que estar en función
de su disponibilidad y de los costes en que se
haya de incurrir para cumplir el servicio. - Los precios deban cubrir todos los costes.
- Y otros servicios e infraestructuras?
carreteras, aeropuertos, sanidad, . - Y los impuestos?.
11 La DMA. Algunas reflexiones (VI)
- Para terminar con las reflexiones acerca de la
Directiva Marco, señalar dos características - La fijación de objetivos muy ambiciosos en el
estado final de las masas de agua y de los
ecosistemas acuáticos. - El alto componente científico, superior al
técnico. - En principio estas dos características no son ni
buenas ni malas. Lo que hay que hacer es saber
con respecto a ambas donde nos encontramos. - El algunas veces considerado como exceso de
ambición no es malo en sí, pero sí lo es si como
consecuencia de la alta dificultad en conseguir
los objetivos, cuando se vea que no se cumplen,
se abandone o se relaje el proceso. - Algo parecido podría argumentarse con respecto al
segundo punto. La gran complejidad de los asuntos
científicos a considerar es buena, porque dará un
impulso a datos básicos para un mejor
conocimiento del comportamiento ecosistémico de
las cuencas o demarcaciones hidrográficas. Pero
el escaso bagaje que todavía tenemos en estos
asuntos puede llevar también a la desilusión como
en el caso anterior.
12 Reflexiones varias (I)
- Dejando la Directiva, hay algunas cuestiones
relacionadas con la planificación y gestión del
agua y con las políticas del agua que siguen, a
mi modo de ver, un rumbo equivocado y sobre el
que no se quiere hablar ni debatir - Es por ejemplo el caso de las obras hidráulicas.
Debido a la propia naturaleza de la DMA, las
obras hidráulicas son vistas como masas de agua
artificial, masas de agua modificadas, principal
fuente de impacto, etc. - Por otro lado, la consideración que las obras
hidráulicas tienen en la sociedad es, en general,
la de que provocan un fuerte impacto ambiental,
sensación incluso alentada desde distintos
sectores e incluso administraciones, y olvidando
los servicios que prestan, que van desde los
medioambientales hasta los de primera necesidad,
pasando por los económicos. - Más grave es la consideración de que son
innecesarias y que la simple gestión, en sentido
reducido, es suficiente para resolver los
problemas. Y nada más lejos de la realidad. - Estas consideraciones acerca de las obras
hidráulicas están instaladas, desafortunadamente,
también en algunos estamentos planificadores y de
decisión. - Se olvida que la gestión del agua se basa en dos
aspectos, de igual importancia - La gestión propiamente dicha, y
- Las infraestructuras hidráulicas, sin las cuales
no hay agua que gestionar.
13 Reflexiones varias (II)
- Las infraestructuras hidráulicas son necesarias y
es necesario invertir en ellas, tanto en nuevas
como en el mantenimiento y mejora de las ya
existentes, con el fin de mejorar en aspectos
diversos medioambientales, disminución de
pérdidas y consecuente disminución de la presión
sobre el recurso natural, aumento de la garantía
de suministro, disminución de los efectos de
sequías e inundaciones, etc - Mejora en conducciones de zonas regables y
transformación en sistemas de regadío. - Alguna nueva presa.
- Mejora en mantenimiento de presas existentes y en
la adaptación a las nuevas exigencias de
seguridad. - Mejora en conducciones y redes de abastecimiento.
- Los planes de modernización de regadíos van muy
atrasados, a pesar de la mejora en la gestión de
los recursos que eso supondría de forma
inmediata. - Condición preservar el recurso agua y los
ecosistemas asociados. - A partir de ahí las infraestructuras hidráulicas
si están bien concebidas y diseñadas, con
criterios de excelencia y ajustadas a las
necesidades reales no solamente pueden ser buenas
sino que además solucionan problemas. - Es necesario, por irreal, desechar la idea de que
las obras hidráulicas son hormigón, que son
intrínsecamente negativas o que sean
principalmente un impacto sobre el recurso.
14 Reflexiones varias (III)
- Acerca de los usos del agua, también se han
instalado algunas ideas que, como poco, son
discutibles - La de la perversidad intrínseca de algunos usos,
léase campos de golf o regadíos. - La de la perversidad intrínseca de algunos
sectores, léase comunidades de regantes. - Los usos del agua deben tener en cuenta los
principios de eficiencia en el uso del recurso,
ambiental y económica y no otros. - El regadío en España sigue siendo necesario. A
pesar de la disminución de su importancia
relativa en la economía nacional, las
implicaciones sociales, de ocupación del
territorio, de abastecimiento de productos
básicos e incluso los medioambientales por
abandono del campo son importantes. - Hay muchas zonas en las que el esfuerzo de los
regantes ha sido importante y los resultados
también gracias a la utilización y optimización
de sistemas de regadío muy eficientes. - Es imprescindible la aceleración en el proceso de
transformación de los regadíos incluidos en los
distintos planes de modernización.
15 Reflexiones varias (IV)
- Algo parecido ocurre con la utilización de los
distintos recursos hídricos superficiales,
subterráneos, reutilización, desalación y
trasvases, enfrentando unos a otros, generalmente
los superficiales a los demás. - La utilización de unos u otros debe hacerse en
base a los principios señalados antes para los
usos y sin prejuicios. En cada situación, la
mejor opción será diferente a la de otras. - Los recursos no deben verse como contrapuestos,
sino que deben ser complementarios en la mayoría
de los casos. - Más grave todavía, es la identificación de la
utilización de distintos recursos con distintas
opciones políticas.
16 Reflexiones varias (V)
- Otro de los aspectos que han entrado en una
dinámica difícil de parar es el de las
transferencias de competencias a las comunidades
autónomas en materia de aguas. En particular el,
también a mi modo de ver, más grave de todos es
el de la gestión de las actuales cuencas
hidrográficas por parte de algunas CC.AA. - No deja de ser paradójico que cuando por fin en
Europa se consagra el concepto de demarcación
hidrográfica, 80 años después de que se adoptase
en España, seamos nosotros los que iniciemos el
proceso contrario. - La asunción de competencias de Andalucía en la
cuenca del Guadalquivir, los Estatutos de
Cataluña o de Castilla La Mancha, o la próxima
transferencia a Castilla y León de la cuenca del
Duero son procesos que rompen la unidad de cuenca
y por tanto la unicidad del ciclo hidrológico. - Pero además de esa unidad de cuenca, la
administración central abandona la gestión de un
recurso natural económico y ambiental-,
rompiendo la unidad de criterios y de acción en
su gestión. - Además se corre el riesgo de perder la estructura
de las actuales confederaciones hidrográficas,
perfectamente válida y eficaz hasta ahora, pero
que también lo es en la actualidad (con las
modificaciones que sean necesarias para su mejor
funcionamiento y eficacia en la gestión) y está
capacitada para serlo en un futuro. - En particular en temas como el de la
participación de los usuarios en la gestión y
otros varios, en los que las estructuras de los
órganos de las cuencas intracomunitarias no las
han superado.
17 Epílogo (I)
- La DMA constituye una norma necesaria dentro de
las políticas del agua europea y españolas y su
aplicación, al margen de los resultados
obtenidos, será sin duda beneficiosa. - La DMA no es una Ley ni un marco completo de las
políticas del agua. Nunca ha pretendido serlo,
sino tan solo marcar objetivos ecológicos para
las distintas masas de agua. - La DMA no se plantea objetivos que en la zona
mediterránea son ineludibles para una política
global del agua. Por eso, la planificación
derivada de ella debería tener en cuenta además
aspectos cuantitativos y de planificación y
gestión de situaciones extremas (son extremas
pero normales en dichas regiones), aspectos en
los que la planificación hidrológica española
tiene experiencia. - La DMA ha sufrido un interesado proceso de
mitificación por parte de diversos sectores
logrando imbuir en amplios estamentos verdades
que no lo son por el propio espíritu de la
directiva, pero que a fuer de ser repetidos con
asiduidad, en tal se han convertido.
18 Epílogo (II)
- En contra de una opinión generalizada, el
problema del agua no es único. Los problemas son
distintos en cada región o zona, y como tal
requerirán de objetivos, criterios y soluciones
también diferentes. - Las obras e infraestructuras hidráulicas
constituyen un elemento esencial de la gestión
del agua. Además han sido y son imprescindibles
en la estructura social y económica de España. - La utilización de los recursos disponibles debe
realizarse con criterios modernos de diseño,
excelencia y de absoluta falta de prejuicios, ni
técnicos ni ideológicos ni políticos en su toma
en consideración. - La planificación hidrológica y la gestión del
agua, al manejar un recurso ambiental de vital
importancia debe tener criterios únicos y comunes
para todo el estado. En consecuencia se considera
necesario el mantenimiento en manos de la
Administración Central de todo lo relativo a su
planificación y gestión.