Title: El marco macroeconmico del presupuesto y las reglas de poltica fiscal
1El marco macroeconómico del presupuesto y las
reglas de política fiscal
- Mario Marcel
- ILPES
- Noviembre 2006
2CONTENIDO
- Marco macroeconómico del presupuesto
- Leyes de responsabilidad fiscal y reglas de
política - La Regla de Superávit Estructural en Chile
- 4. Evaluación
3Marco macroeconómico del presupuesto
4Marco macroeconómico del presupuesto
- El presupuesto es el principal instrumento para
la aplicación de la política fiscal - Dos componentes del presupuesto
- Ingresos estimados
- Gastos comprometidos
- El impacto macroeconómico del presupuesto está
determinado por su incidencia sobre la demanda
interna, dependiente de - El balance de ingresos y gastos
(deficit/superavit) - La composición de ingresos y gastos, por
distintos efectos sobre demanda interna - Con la autonomización de los bancos centrales y
la apertura comercial y de capitales, la política
fiscal es el principal instrumento de política
macro bajo control del gobierno - El presupuesto es un determinante del balance
macro y un producto de éste
5Marco macroeconómico del presupuesto
- El marco de gastos debe estar determinado por
ciertos objetivos de política macro - Objetivos de política macro también deberían
reflejarse en la estructura de ingresos y gastos - Ingresos impuestos directos vs. indirectos
- Gastos gastos corrientes e inversión intereses
vs. gastos en programas - Ambos descalce de monedas
- Balances y composición del gasto tienen efectos
intertemporales a través de sus efectos sobre
stocks de activos y pasivos fiscales - Política fiscal no se agota necesariamente en el
presupuesto, componente discrecional limitado
6Marco macroeconómico del presupuesto en códigos
de transparencia fiscal
- FMI-Manual de Transparencia Fiscal
- En la documentación presupuestaria deberán
especificarse los objetivos de la política
fiscal, el marco macroeconómico, las políticas en
que se fundamenta el presupuesto y los
principales riesgos fiscales detectables - Deberá presentarse una declaración de objetivos
de política fiscal y una evaluación de la
viabilidad fiscal, que sirvan de marco para el
presupuesto anual - Deberán especificarse claramente las normas
fiscales que se hayan adoptado - El presupuesto anual deberá prepararse y
presentarse en un marco macroeconómico
cuantitativo integral y coherente asimismo,
deberán incluirse los supuestos principales en
que se basa el presupuesto
7Marco macroeconómico del presupuesto en códigos
de transparencia fiscal
- OECD Best Practices for Budget Transparency
(2001) - Informe pre-presupuestario el informe debe
establecer explícitamente los objetivos de
política fiscal de largo plazo del gobierno y las
intenciones económicas y de política fiscal para
el próximo presupuesto y, por lo menos, los dos
años siguientes - Supuestos económicos
- Las desviaciones respecto de las proyecciones de
los supuestos macroeconómicos básicos que
subyacen al presupuesto son los principales
riesgos fiscales - Todos los supuestos macroeconómicos claves deben
ser revelados explícitamente. Esto incluye la
proyección del crecimiento del PIB, la
composición del crecimiento del PIB, las tasas de
empleo y desempleo, la cuenta corriente, la
inflación y las tasas de interés - Debería hacerse un análisis de sensibilidad sobre
el impacto que tendrían sobre el presupuesto los
cambios en supuestos macroeconómicos claves
8Presupuestos como corte seccional de finanzas
públicas
Presupuesto 2006
Tiempo
9La política fiscal no se agota en el presupuesto
public policies
SOE
Subnationals 2
SOEs 6
Govt mandated Social services 11
41 GDP
Off-budget 2
Budget 20
Discretionary Spending 4
10Importancia de marco macroeconómico
- Códigos de buenas prácticas en transparencia
fiscal resaltan importancia de conocimiento
apropiado del marco macroeconómico del
presupuesto - Sin embargo, marco macro y agregados fiscales
pueden cambiar en el transcurso del año por
factores distintos de la política fiscal - Ejemplos
- Actividad económica recaudación tributaria
- Tasas de interés gasto en intereses
- Tipo de cambio
- Inflación
- Precios de commodities
- Desempleo
- Cuando esto ocurre, surge la dificultad para
identificar dirección de política fiscal
11Finanzas públicas y ciclo económico
- Estudios realizados en AL muestran grandes
cambios (hasta 30) en gastos como respuesta a
cambios en escenario macro (gastos
contingenciados en Brasil) - Finanzas públicas pueden tener comportamiento
procíclico o contracíclico, dependiendo de si
balance sigue o compensa (desde el punto de vista
de la demanda interna) las fluctuaciones en el
ciclo económico - Si ingresos fiscales siguen el ciclo económico,
actúan como estabilizador automático de la
demanda interna - Si gasto se mantiene constante, finanzas públicas
actúan contracíclicamente - Si gasto público se expande o se adoptan medidas
para reducir recaudación tributaria en períodos
de contracción económica, política fiscal es
contracíclica - Si gasto público se contrae o se adoptan medidas
para incrementar recaudación tributaria en
período de contracción económica, política fiscal
es procíclica
12Indicadores de politica fiscal
- Balance presupuestario es medición ex post de la
operación financiera del sector público en el año - En la realidad, compuesto de
- Decisiones discrecionales de política
- Factores de largo plazo (arrastre)
- Factores exógenos
- Factores endógenos (servicio deuda)
- Para extraer conclusiones sobre política, separar
componentes exógenos y transitorios del
componente discrecional o de política - Separación reflejada es un indicador simple y
comprensible para el público en general,
equivalente a balance convencional
13Objetivos de los indicadores de politica fiscal
- Identificar la política fiscal dirección en que
se orientan las decisiones de la autoridad - Evitar sesgo procíclico en el manejo de las
finanzas públicas problema con balances
predeterminados en el ciclo - Evaluar el impacto macroeconómico de la política
fiscal expansiva o contractiva, procíclica o
contracíclica - Asegurar continuidad y estabilidad en el manejo
de las finanzas públicas factores permanentes
vs. transitorios - Reforzar la disciplina fiscal manejo de holguras
y restricciones
14Indicadores alternativos de politica fiscal
- Kaldor (1944)
- E.Cary Brown (1956)
- Balance de Pleno Empleo (USA, 1960s)
- Leverage Fiscal, Musgrave (1964)
- Gramlich (1968)
- Efecto Discrecional del Presupuesto, Hansen
(1969) - Superavit Ponderado Estandarizado, Blinder y
Solow (1973) - Presupuesto Cíclicamente Ajustado, De Leeuw y
Holloway (1983) - Biswas et.al. (1985)
- Presupuesto Estructural, OECD (1984)
- Presupuesto Estructural, FMI, 1990s
- Efecto Cíclico del Presupuesto, Derburg (1975)
- Impulso Fiscal, FMI (1986)
- Margen Presupuestario Estructural, Holanda, Lotz
(1971) - Blanchard et.al. (1990)
15Balance estructural FMI
16Balance cíclicamente ajustado OCDE
Reino Unido Balance efectivo y cíclicamente
ajustado como del PIB, 1988-2007
17Indicadores y formulacion de la politica fiscal
- Dirección de la política fiscal e impacto
macroeconómico problemas con dependencia de
modelos limita a medición de estímulo inicial a
la demanda. - Indicadores muestran una parte de los
determinantes del impacto fiscal en la economía
(ejemplo estabilizadores automáticos) - Profundidad analítica objetivo es mejorar
información contenida en indicador
uniparamétrico, no agotar análisis de política
fiscal. - Indicadores de política fiscal son construcciones
prácticas, asentados en los problemas concretos
de la formulación y ejecución de la política
fiscal en un medio político. - Indicadores no están asociados a ninguna escuela
de pensamiento económico en particular.
18Leyes de responsabilidad fiscal y reglas de
política
19Leyes de responsabilidad fiscal y reglas de
política fiscal
- Desde hace varias décadas diversos países y
estados de países federales han optado por basar
marco del presupuesto en una regla de política
fiscal - Fundamentos
- Imponer disciplina fiscal
- Conducir ajuste fiscal intertemporal
- Reducir incertidumbre de agentes económicos
- Anticipar beneficios de la disciplina fiscal
- Extender horizonte de programación de las
finanzas públicas - Más recientemente se han popularizado en contexto
de - Leyes de responsabilidad fiscal
- Unión monetaria
- Respuesta a shocks financieros externos
20Tipos de reglas fiscales
- Basadas en flujos
- Presupuesto efectivo balanceado
- Límites a déficit fiscal
- Meta de superavit primario
- Balance estructural (cíclicamente ajustado)
- Crecimiento del gasto
- Basadas en stocks
- Límite a deuda pública
- Balance permanente
21Ejemplos de reglas fiscales
- Gramm-Rudman-Hollings metas de balance federal
USA - Ecuador crecimiento de gasto primario 3,5 real
anual - Tratado de Maastrich UME
- Deficit no superior a 3,5 PIB
- Deuda no superior a 60 PIB
- Presupuesto balanceado a lo largo del ciclo
- Regla de Oro de Reino Unido
- Endeudamiento sólo para financiar inversión
- Deuda en torno a 40 PIB a lo largo del ciclo
- Chile superavit estructural 1 PIB (también
metas estructurales en Suiza, Suecia y Nueva
Zelanda)
22Requisitos de una buena regla de política fiscal
(Buiter)
- Simplicidad
- Representatividad
- Asegurar solvencia fiscal
- Relacionar gobierno general consolidado y Banco
Central - Neutralidad respecto a tamaño del estado
- Evitar comportamiento procíclico de las finanzas
públicas - Racionalidad de largo plazo
- Credibilidad
- Verificable
- Sancionable
23La Regla de Superávit Estructural en Chile
24La regla de superavit estructural
- A contar de 2001 el gobierno central generará
anualmente un superavit estructural equivalente a
un 1 del PIB - El balance estructural del sector público refleja
el balance presupuestario que se produciría si el
producto evolucionara de acuerdo a su tendencia y
si el precio del cobre fuera el de mediano plazo.
Se trata, por lo tanto, de un balance ajustado
por el efecto del ciclo de actividad económica y
del precio del cobre.
25Descomponiendo la regla de superavit estructural
- Tipo de regla Impone límite al gasto a partir de
un indicador de balance - Base de la regla
- Se basa en un indicador de balance estructural,
apoyado en extensa literatura sobre indicadores
fiscales, metodología conocida internacionalmente,
modificada para incorporar comportamiento del
precio del cobre - Indicador base es monitoreable periódicamente
- Regla presupuestaria cobertura gobierno central,
base anual - Indicador base separa componentes cíclicos del
presupuesto meta estructural permite operación
contracíclica de las finanzas públicas - Meta superávit estructural de 1 del PIB
- Marco institucional regla está respaldada por
compromiso político e instituciones (comités de
expertos), no por legislación
26Por que el balance estructural?
- De las diversas bases de formulación se optó por
la de balance estructural porque - Aísla efecto del ciclo sobre las finanzas
públicas, permite operación contracíclica del
presupuesto - Metodología conocida, legitimada y aplicada
ampliamente por FMI y OECD - Proporciona indicador medible en cada etapa del
ciclo presupuestario y el ciclo económico
27PIB y recaudacion tributaria
28Volatilidad del precio del cobre
29Impacto sobre el presupuesto
30Componente cíclico del presupuesto 1987-1999
31Requerimientos de indicador de balance estructural
- Entre las condiciones que permiten construir este
indicador en Chile se cuentan - Base tributaria amplia, sistema tributario simple
- Bajos niveles de endeudamiento, indexación de
sistema tributario - Todo ello hace que el ciclo económico dé cuenta
de la parte mas importante de los factores
exógenos que actúan sobre el presupuesto
32Definición balance estructural
- El balance estructural del sector público refleja
el balance presupuestario que se produciría si el
producto evolucionara de acuerdo a su tendencia y
si el precio del cobre fuera el de mediano plazo.
Se trata, por lo tanto, de un balance ajustado
por el efecto del ciclo de actividad económica y
del precio del cobre. - Indicador no recoge sólo discrecionalidad, sino
también factores exógenos absorbibles. - Por sí mismo no involucra regla de política, sino
que sirve de base para establecerla. - Al buscar separar el componente de política en el
presupuesto, para efecto del análisis macro, se
requiere cobertura que refleje ámbito de
decisiones de política y foco macro. Esto es,
gobierno central (excluye municipalidades,
universidades, empresas públicas, Banco Central y
Banco del Estado)
33Definición balance estructural
- Bs,t Balance Estructural en el período t.
- BAt Balance Ajustado en el período t
- Tt Ingresos Tributarios Netos e Imposiciones
Previsionales - Tt Ingresos Tributarios Netos e Imposiciones
Previsionales Estructurales - Yt Producto Interno Bruto Efectivo
- Yt Producto Interno Bruto Potencial
- ICt Ingresos del Cobre Netos Efectivos
- ICs,t Ingresos del Cobre Netos Estructurales
34Ajustes cíclicos
- Estimación PIB tendencial a través del método
estándar FMI-OECD. - Estimación Función de ProducciónY A K?L?
- Estimación del Nivel de Tendencia de los Insumos
(Comité de Expertos Externos) - Estimación Precio del Cobre de Largo Plazo
(Comité de Expertos Externos) - Ajuste de ingresos tributarios y previsionales a
variables de largo plazo ( elasticidad producto
estimada de 1.05) - Ajuste de ingresos del cobre de acuerdo a la
brecha entre el precio del cobre y su precio de
largo plazo - Resta de efectos cíclicos sobre ingresos
- No se considera componente cíclico de los gastos
35Ajuste cíclico precio del cobre
36Ajuste cíclico PIB(Brecha PIB efectivo respecto
a PIB tendencial)
37La regla de politica y la formulacion del
presupuesto
ESTIMACION PIB EFECTIVO
ESTIMACION PIB POTENCIAL
BRECHA PIB POT/ EFECTIVO
ESTIMACION INGRESOS TRIBUTARIOS
INGRESOS COBRE ESTIMADOS
OTROS INGRE- SOS ESTIMADOS
AJUSTES CONTABLES
BRECHA PRECIO COBRE CP/LP
INGRESOS TRIB. ESTRUCTURALES
OTROS INGRESOS AJUSTADOS
INGRESOS COBRE ESTRUCTURALES
INGRESOS ES- TRUCTURALES
META BALANCE ESTRUCTURAL
LIMITE GASTO EFECTIVO
AJUSTES CONTABLES
GASTO ESTRUCTURAL
38Por qué superávit de 1 del PIB?
- Provisionar fondos para hacer frente a
compromisos y pasivos contingentes - garantías de tráfico en concesiones
- pensiones mínimas
- garantía de depósitos
- Déficit del Banco Central (estable y decreciente
en torno al 1 del PIB) - Vulnerabilidad externa y pecado original de
economías emergentes - Financiamiento fiscal de recursos naturales no
renovables (cobre)
39HITOS FUNDAMENTALES
- Mayo 2000 Presidente anuncia la adopción de
regla de superavit estructural - Septiembre 2001 Ministerio de Hacienda publica
documento técnico, Balance Estructural del
Gobierno Central. Metodología y Estimaciones para
Chile 1987-2000 - Agosto 2001 se crea comité consultivo del precio
del cobre de largo plazo - Agosto 2002 se crea comité consultivo de PIB
tendencial - Julio 2002 revisión metodología para estimar PIB
tendencial - Febrero 2004 migración hacia estadísticas
fiscales de acuerdo a MEF 2001 - Agosto-diciembre 2005 incorporación ajuste
cíclico por tributación minera privada y precio
del molibdeno
40PIB tendencial, estimaciones distintos años
EVOLUCION ESTIMACIONES PIB TENDENCIAL
Modificación en metodología
41EVOLUCION ESTIMACIONES PRECIO DEL COBRE DE LARGO
PLAZO (Usc/lb)
42AJUSTES INTRAANUALES
- En 2003 se realizan ajustes debido a tres
factores que incididieron negativamente sobre los
ingresos fiscales - Un resultado más negativo de la operación renta
- La reducción en las ventas físicas de CODELCO en
200.000 toneladas, que significa que por una
decisión de la empresa el fisco reciba menos
traspasos - La entrada en vigencia del Tratado de Libre
Comercio con la Unión Europea a partirde febrero,
que significa menor recaudación tributaria, y por
lo tanto menores ingresos por razones ajenas al
ciclo. - Los tres factores anteriores representaron un
menor nivel de ingresos para el gobierno central
equivalente a US 420 millones de dólares,
efectuándose un ajuste equivalente en el nivel
del gasto. - En 2005 se incrementa el gasto en US 600
millones, para compensar mayores ingresos
estructurales.
43Gasto del Gobierno Central Presupuestario(Millone
s de pesos de 2005)
AJUSTES INTRAANUALES EN EL GASTO
44EN SINTESIS...
- Regla de política asumida voluntariamente,
autoimpuesta pese a alta jerarquización de
institucionalidad presupuestaria - Regla original, evita prociclicalidad de la
política fiscal - Regla exigente, meta de superávit estructural
- Aplicación de la regla ha privilegiado
rigurosidad en cumplimiento de metas, para
asegurar credibilidad - Para asegurar credibilidad se ha ido
fortaleciendo marco analítico e institucional y
ajustando el gasto dentro el año para cumplir la
meta
45Evaluación
46BALANCE GOBIERNO CENTRAL 1987 2006PPorcentaje
del PIB
Promedio B Ef. 0,88 Promedio BE 0,84
Promedio B Ef. 1,47 Promedio BE 0,17
47INGRESOS ESTRUCTURALES GOBIERNO CENTRAL
1987-2006PMM 2005
48GASTO EN INTERESES GOBIERNO CENTRAL2000-2006(P)(
como porcentaje del gasto público total y como
porcentaje del PIB)
49IMPACTO MACROECONOMICO
50CAPACIDAD CONTRACICLICABrecha Balance Efectivo/
Balance Estructural y Variación del PIB,
1998-2006(p)
51Episodio de finanzas públicas procíclicas en
América Latina, (Cambios en el saldo global
cíclicamente ajustado y brecha de PIB)
Chile1
1 Corresponde a un ejercicio complementario
realizado para observar donde se ubicaría Chile
en el período 2002-2004. Se aprecia que Chile en
ese período la brecha respecto del PIB tendencial
fue en torno a 4, y el balance cíclicamente
ajustado casi no varió. Fuente ILPES, elaborado
para un conjunto de países, en diferentes
episodios durante el período 1990-2000.
52Riesgo País Chile y América Latina1999 - 2004
53Riesgo país sin regla y con regla
Riesgo País Antes de la Regla Fiscal
Riesgo país Con Regla Fiscal
54REGLA FISCAL Y RIESGO SOBERANO ANALISIS
ECONOMETRICO
-
-
D
gla
Libor
RBrasil
RArgent
RChile
2000
_
52
,
37
Re
17
,
1
16
,
0
29
,
0
028
,
0
63
,
7
t
t
t
t
t
t
(3,19) (-3,28)
(9,74) (5,96)
(-11,28)
(8,18)
-
D
D
2003
_
65
,
25
2001
_
77
,
25
t
t
-4,35) (5,17)
- RCHilet Variación en 12 meses del riesgo país
de Chile - RArgentt Variación en 12 meses del riesgo país
de Argentina en el período t - RBrasilt Variación en 12 meses del riesgo
país de Brasil en el período t - Libort Tasa Libor en el período t
- Reglat Dummy regla, de aplicación lineal
- (toma valor 0 y 1 ponderado por t)
- D_2000t Dummy 200010-200101
- D_2001t Dummy 200106-200107
- D_2003t Dummy 200303-200305
- R2 ajustado 0,91
- Durbin-Watson 1,59
- Test F 81,97
- Test t entre paréntesis, bajo el coeficiente
respectivo.
55ESTABILIDAD DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMACIÓN
PRESUPUESTARIA
- Gasto Gobierno General 1970-2004
- MM 2004
56ESTABILIDAD DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMACIÓN
PRESUPUESTARIA
- Gasto Gobierno General 1970-2004
- MM 2004
57SIMULACION POLITICAS FISCALES ALTERNATIVAS