El marco macroeconmico del presupuesto y las reglas de poltica fiscal - PowerPoint PPT Presentation

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Title: El marco macroeconmico del presupuesto y las reglas de poltica fiscal


1
El marco macroeconómico del presupuesto y las
reglas de política fiscal
  • Mario Marcel
  • ILPES
  • Noviembre 2006

2
CONTENIDO
  • Marco macroeconómico del presupuesto
  • Leyes de responsabilidad fiscal y reglas de
    política
  • La Regla de Superávit Estructural en Chile
  • 4. Evaluación

3
Marco macroeconómico del presupuesto
4
Marco macroeconómico del presupuesto
  • El presupuesto es el principal instrumento para
    la aplicación de la política fiscal
  • Dos componentes del presupuesto
  • Ingresos estimados
  • Gastos comprometidos
  • El impacto macroeconómico del presupuesto está
    determinado por su incidencia sobre la demanda
    interna, dependiente de
  • El balance de ingresos y gastos
    (deficit/superavit)
  • La composición de ingresos y gastos, por
    distintos efectos sobre demanda interna
  • Con la autonomización de los bancos centrales y
    la apertura comercial y de capitales, la política
    fiscal es el principal instrumento de política
    macro bajo control del gobierno
  • El presupuesto es un determinante del balance
    macro y un producto de éste

5
Marco macroeconómico del presupuesto
  • El marco de gastos debe estar determinado por
    ciertos objetivos de política macro
  • Objetivos de política macro también deberían
    reflejarse en la estructura de ingresos y gastos
  • Ingresos impuestos directos vs. indirectos
  • Gastos gastos corrientes e inversión intereses
    vs. gastos en programas
  • Ambos descalce de monedas
  • Balances y composición del gasto tienen efectos
    intertemporales a través de sus efectos sobre
    stocks de activos y pasivos fiscales
  • Política fiscal no se agota necesariamente en el
    presupuesto, componente discrecional limitado

6
Marco macroeconómico del presupuesto en códigos
de transparencia fiscal
  • FMI-Manual de Transparencia Fiscal
  • En la documentación presupuestaria deberán
    especificarse los objetivos de la política
    fiscal, el marco macroeconómico, las políticas en
    que se fundamenta el presupuesto y los
    principales riesgos fiscales detectables
  • Deberá presentarse una declaración de objetivos
    de política fiscal y una evaluación de la
    viabilidad fiscal, que sirvan de marco para el
    presupuesto anual
  • Deberán especificarse claramente las normas
    fiscales que se hayan adoptado
  • El presupuesto anual deberá prepararse y
    presentarse en un marco macroeconómico
    cuantitativo integral y coherente asimismo,
    deberán incluirse los supuestos principales en
    que se basa el presupuesto

7
Marco macroeconómico del presupuesto en códigos
de transparencia fiscal
  • OECD Best Practices for Budget Transparency
    (2001)
  • Informe pre-presupuestario el informe debe
    establecer explícitamente los objetivos de
    política fiscal de largo plazo del gobierno y las
    intenciones económicas y de política fiscal para
    el próximo presupuesto y, por lo menos, los dos
    años siguientes
  • Supuestos económicos
  • Las desviaciones respecto de las proyecciones de
    los supuestos macroeconómicos básicos que
    subyacen al presupuesto son los principales
    riesgos fiscales
  • Todos los supuestos macroeconómicos claves deben
    ser revelados explícitamente. Esto incluye la
    proyección del crecimiento del PIB, la
    composición del crecimiento del PIB, las tasas de
    empleo y desempleo, la cuenta corriente, la
    inflación y las tasas de interés
  • Debería hacerse un análisis de sensibilidad sobre
    el impacto que tendrían sobre el presupuesto los
    cambios en supuestos macroeconómicos claves

8
Presupuestos como corte seccional de finanzas
públicas
Presupuesto 2006

Tiempo
9
La política fiscal no se agota en el presupuesto
public policies
SOE
Subnationals 2
SOEs 6
Govt mandated Social services 11
41 GDP
Off-budget 2
Budget 20
Discretionary Spending 4
10
Importancia de marco macroeconómico
  • Códigos de buenas prácticas en transparencia
    fiscal resaltan importancia de conocimiento
    apropiado del marco macroeconómico del
    presupuesto
  • Sin embargo, marco macro y agregados fiscales
    pueden cambiar en el transcurso del año por
    factores distintos de la política fiscal
  • Ejemplos
  • Actividad económica recaudación tributaria
  • Tasas de interés gasto en intereses
  • Tipo de cambio
  • Inflación
  • Precios de commodities
  • Desempleo
  • Cuando esto ocurre, surge la dificultad para
    identificar dirección de política fiscal

11
Finanzas públicas y ciclo económico
  • Estudios realizados en AL muestran grandes
    cambios (hasta 30) en gastos como respuesta a
    cambios en escenario macro (gastos
    contingenciados en Brasil)
  • Finanzas públicas pueden tener comportamiento
    procíclico o contracíclico, dependiendo de si
    balance sigue o compensa (desde el punto de vista
    de la demanda interna) las fluctuaciones en el
    ciclo económico
  • Si ingresos fiscales siguen el ciclo económico,
    actúan como estabilizador automático de la
    demanda interna
  • Si gasto se mantiene constante, finanzas públicas
    actúan contracíclicamente
  • Si gasto público se expande o se adoptan medidas
    para reducir recaudación tributaria en períodos
    de contracción económica, política fiscal es
    contracíclica
  • Si gasto público se contrae o se adoptan medidas
    para incrementar recaudación tributaria en
    período de contracción económica, política fiscal
    es procíclica

12
Indicadores de politica fiscal
  • Balance presupuestario es medición ex post de la
    operación financiera del sector público en el año
  • En la realidad, compuesto de
  • Decisiones discrecionales de política
  • Factores de largo plazo (arrastre)
  • Factores exógenos
  • Factores endógenos (servicio deuda)
  • Para extraer conclusiones sobre política, separar
    componentes exógenos y transitorios del
    componente discrecional o de política
  • Separación reflejada es un indicador simple y
    comprensible para el público en general,
    equivalente a balance convencional

13
Objetivos de los indicadores de politica fiscal
  • Identificar la política fiscal dirección en que
    se orientan las decisiones de la autoridad
  • Evitar sesgo procíclico en el manejo de las
    finanzas públicas problema con balances
    predeterminados en el ciclo
  • Evaluar el impacto macroeconómico de la política
    fiscal expansiva o contractiva, procíclica o
    contracíclica
  • Asegurar continuidad y estabilidad en el manejo
    de las finanzas públicas factores permanentes
    vs. transitorios
  • Reforzar la disciplina fiscal manejo de holguras
    y restricciones

14
Indicadores alternativos de politica fiscal
  • Kaldor (1944)
  • E.Cary Brown (1956)
  • Balance de Pleno Empleo (USA, 1960s)
  • Leverage Fiscal, Musgrave (1964)
  • Gramlich (1968)
  • Efecto Discrecional del Presupuesto, Hansen
    (1969)
  • Superavit Ponderado Estandarizado, Blinder y
    Solow (1973)
  • Presupuesto Cíclicamente Ajustado, De Leeuw y
    Holloway (1983)
  • Biswas et.al. (1985)
  • Presupuesto Estructural, OECD (1984)
  • Presupuesto Estructural, FMI, 1990s
  • Efecto Cíclico del Presupuesto, Derburg (1975)
  • Impulso Fiscal, FMI (1986)
  • Margen Presupuestario Estructural, Holanda, Lotz
    (1971)
  • Blanchard et.al. (1990)

15
Balance estructural FMI
16
Balance cíclicamente ajustado OCDE
Reino Unido Balance efectivo y cíclicamente
ajustado como del PIB, 1988-2007
17
Indicadores y formulacion de la politica fiscal
  • Dirección de la política fiscal e impacto
    macroeconómico problemas con dependencia de
    modelos limita a medición de estímulo inicial a
    la demanda.
  • Indicadores muestran una parte de los
    determinantes del impacto fiscal en la economía
    (ejemplo estabilizadores automáticos)
  • Profundidad analítica objetivo es mejorar
    información contenida en indicador
    uniparamétrico, no agotar análisis de política
    fiscal.
  • Indicadores de política fiscal son construcciones
    prácticas, asentados en los problemas concretos
    de la formulación y ejecución de la política
    fiscal en un medio político.
  • Indicadores no están asociados a ninguna escuela
    de pensamiento económico en particular.

18
Leyes de responsabilidad fiscal y reglas de
política
19
Leyes de responsabilidad fiscal y reglas de
política fiscal
  • Desde hace varias décadas diversos países y
    estados de países federales han optado por basar
    marco del presupuesto en una regla de política
    fiscal
  • Fundamentos
  • Imponer disciplina fiscal
  • Conducir ajuste fiscal intertemporal
  • Reducir incertidumbre de agentes económicos
  • Anticipar beneficios de la disciplina fiscal
  • Extender horizonte de programación de las
    finanzas públicas
  • Más recientemente se han popularizado en contexto
    de
  • Leyes de responsabilidad fiscal
  • Unión monetaria
  • Respuesta a shocks financieros externos

20
Tipos de reglas fiscales
  • Basadas en flujos
  • Presupuesto efectivo balanceado
  • Límites a déficit fiscal
  • Meta de superavit primario
  • Balance estructural (cíclicamente ajustado)
  • Crecimiento del gasto
  • Basadas en stocks
  • Límite a deuda pública
  • Balance permanente

21
Ejemplos de reglas fiscales
  • Gramm-Rudman-Hollings metas de balance federal
    USA
  • Ecuador crecimiento de gasto primario 3,5 real
    anual
  • Tratado de Maastrich UME
  • Deficit no superior a 3,5 PIB
  • Deuda no superior a 60 PIB
  • Presupuesto balanceado a lo largo del ciclo
  • Regla de Oro de Reino Unido
  • Endeudamiento sólo para financiar inversión
  • Deuda en torno a 40 PIB a lo largo del ciclo
  • Chile superavit estructural 1 PIB (también
    metas estructurales en Suiza, Suecia y Nueva
    Zelanda)

22
Requisitos de una buena regla de política fiscal
(Buiter)
  • Simplicidad
  • Representatividad
  • Asegurar solvencia fiscal
  • Relacionar gobierno general consolidado y Banco
    Central
  • Neutralidad respecto a tamaño del estado
  • Evitar comportamiento procíclico de las finanzas
    públicas
  • Racionalidad de largo plazo
  • Credibilidad
  • Verificable
  • Sancionable

23
La Regla de Superávit Estructural en Chile
24
La regla de superavit estructural
  • A contar de 2001 el gobierno central generará
    anualmente un superavit estructural equivalente a
    un 1 del PIB
  • El balance estructural del sector público refleja
    el balance presupuestario que se produciría si el
    producto evolucionara de acuerdo a su tendencia y
    si el precio del cobre fuera el de mediano plazo.
    Se trata, por lo tanto, de un balance ajustado
    por el efecto del ciclo de actividad económica y
    del precio del cobre.

25
Descomponiendo la regla de superavit estructural
  • Tipo de regla Impone límite al gasto a partir de
    un indicador de balance
  • Base de la regla
  • Se basa en un indicador de balance estructural,
    apoyado en extensa literatura sobre indicadores
    fiscales, metodología conocida internacionalmente,
    modificada para incorporar comportamiento del
    precio del cobre
  • Indicador base es monitoreable periódicamente
  • Regla presupuestaria cobertura gobierno central,
    base anual
  • Indicador base separa componentes cíclicos del
    presupuesto meta estructural permite operación
    contracíclica de las finanzas públicas
  • Meta superávit estructural de 1 del PIB
  • Marco institucional regla está respaldada por
    compromiso político e instituciones (comités de
    expertos), no por legislación

26
Por que el balance estructural?
  • De las diversas bases de formulación se optó por
    la de balance estructural porque
  • Aísla efecto del ciclo sobre las finanzas
    públicas, permite operación contracíclica del
    presupuesto
  • Metodología conocida, legitimada y aplicada
    ampliamente por FMI y OECD
  • Proporciona indicador medible en cada etapa del
    ciclo presupuestario y el ciclo económico

27
PIB y recaudacion tributaria
28
Volatilidad del precio del cobre
29
Impacto sobre el presupuesto
30
Componente cíclico del presupuesto 1987-1999
31
Requerimientos de indicador de balance estructural
  • Entre las condiciones que permiten construir este
    indicador en Chile se cuentan
  • Base tributaria amplia, sistema tributario simple
  • Bajos niveles de endeudamiento, indexación de
    sistema tributario
  • Todo ello hace que el ciclo económico dé cuenta
    de la parte mas importante de los factores
    exógenos que actúan sobre el presupuesto

32
Definición balance estructural
  • El balance estructural del sector público refleja
    el balance presupuestario que se produciría si el
    producto evolucionara de acuerdo a su tendencia y
    si el precio del cobre fuera el de mediano plazo.
    Se trata, por lo tanto, de un balance ajustado
    por el efecto del ciclo de actividad económica y
    del precio del cobre.
  • Indicador no recoge sólo discrecionalidad, sino
    también factores exógenos absorbibles.
  • Por sí mismo no involucra regla de política, sino
    que sirve de base para establecerla.
  • Al buscar separar el componente de política en el
    presupuesto, para efecto del análisis macro, se
    requiere cobertura que refleje ámbito de
    decisiones de política y foco macro. Esto es,
    gobierno central (excluye municipalidades,
    universidades, empresas públicas, Banco Central y
    Banco del Estado)

33
Definición balance estructural
  • Bs,t Balance Estructural en el período t.
  • BAt Balance Ajustado en el período t
  • Tt Ingresos Tributarios Netos e Imposiciones
    Previsionales
  • Tt Ingresos Tributarios Netos e Imposiciones
    Previsionales Estructurales
  • Yt Producto Interno Bruto Efectivo
  • Yt Producto Interno Bruto Potencial
  • ICt Ingresos del Cobre Netos Efectivos
  • ICs,t Ingresos del Cobre Netos Estructurales

34
Ajustes cíclicos
  • Estimación PIB tendencial a través del método
    estándar FMI-OECD.
  • Estimación Función de ProducciónY A K?L?
  • Estimación del Nivel de Tendencia de los Insumos
    (Comité de Expertos Externos)
  • Estimación Precio del Cobre de Largo Plazo
    (Comité de Expertos Externos)
  • Ajuste de ingresos tributarios y previsionales a
    variables de largo plazo ( elasticidad producto
    estimada de 1.05)
  • Ajuste de ingresos del cobre de acuerdo a la
    brecha entre el precio del cobre y su precio de
    largo plazo
  • Resta de efectos cíclicos sobre ingresos
  • No se considera componente cíclico de los gastos

35
Ajuste cíclico precio del cobre
36
Ajuste cíclico PIB(Brecha PIB efectivo respecto
a PIB tendencial)
37
La regla de politica y la formulacion del
presupuesto
ESTIMACION PIB EFECTIVO
ESTIMACION PIB POTENCIAL
BRECHA PIB POT/ EFECTIVO
ESTIMACION INGRESOS TRIBUTARIOS
INGRESOS COBRE ESTIMADOS
OTROS INGRE- SOS ESTIMADOS
AJUSTES CONTABLES
BRECHA PRECIO COBRE CP/LP
INGRESOS TRIB. ESTRUCTURALES
OTROS INGRESOS AJUSTADOS
INGRESOS COBRE ESTRUCTURALES
INGRESOS ES- TRUCTURALES
META BALANCE ESTRUCTURAL
LIMITE GASTO EFECTIVO
AJUSTES CONTABLES
GASTO ESTRUCTURAL
38
Por qué superávit de 1 del PIB?
  • Provisionar fondos para hacer frente a
    compromisos y pasivos contingentes
  • garantías de tráfico en concesiones
  • pensiones mínimas
  • garantía de depósitos
  • Déficit del Banco Central (estable y decreciente
    en torno al 1 del PIB)
  • Vulnerabilidad externa y pecado original de
    economías emergentes
  • Financiamiento fiscal de recursos naturales no
    renovables (cobre)

39
HITOS FUNDAMENTALES
  • Mayo 2000 Presidente anuncia la adopción de
    regla de superavit estructural
  • Septiembre 2001 Ministerio de Hacienda publica
    documento técnico, Balance Estructural del
    Gobierno Central. Metodología y Estimaciones para
    Chile 1987-2000
  • Agosto 2001 se crea comité consultivo del precio
    del cobre de largo plazo
  • Agosto 2002 se crea comité consultivo de PIB
    tendencial
  • Julio 2002 revisión metodología para estimar PIB
    tendencial
  • Febrero 2004 migración hacia estadísticas
    fiscales de acuerdo a MEF 2001
  • Agosto-diciembre 2005 incorporación ajuste
    cíclico por tributación minera privada y precio
    del molibdeno

40
PIB tendencial, estimaciones distintos años
EVOLUCION ESTIMACIONES PIB TENDENCIAL
Modificación en metodología
41
EVOLUCION ESTIMACIONES PRECIO DEL COBRE DE LARGO
PLAZO (Usc/lb)
42
AJUSTES INTRAANUALES
  • En 2003 se realizan ajustes debido a tres
    factores que incididieron negativamente sobre los
    ingresos fiscales
  • Un resultado más negativo de la operación renta
  • La reducción en las ventas físicas de CODELCO en
    200.000 toneladas, que significa que por una
    decisión de la empresa el fisco reciba menos
    traspasos
  • La entrada en vigencia del Tratado de Libre
    Comercio con la Unión Europea a partirde febrero,
    que significa menor recaudación tributaria, y por
    lo tanto menores ingresos por razones ajenas al
    ciclo.
  • Los tres factores anteriores representaron un
    menor nivel de ingresos para el gobierno central
    equivalente a US 420 millones de dólares,
    efectuándose un ajuste equivalente en el nivel
    del gasto.
  • En 2005 se incrementa el gasto en US 600
    millones, para compensar mayores ingresos
    estructurales.

43
Gasto del Gobierno Central Presupuestario(Millone
s de pesos de 2005)
AJUSTES INTRAANUALES EN EL GASTO
44
EN SINTESIS...
  • Regla de política asumida voluntariamente,
    autoimpuesta pese a alta jerarquización de
    institucionalidad presupuestaria
  • Regla original, evita prociclicalidad de la
    política fiscal
  • Regla exigente, meta de superávit estructural
  • Aplicación de la regla ha privilegiado
    rigurosidad en cumplimiento de metas, para
    asegurar credibilidad
  • Para asegurar credibilidad se ha ido
    fortaleciendo marco analítico e institucional y
    ajustando el gasto dentro el año para cumplir la
    meta

45
Evaluación
46
BALANCE GOBIERNO CENTRAL 1987 2006PPorcentaje
del PIB
Promedio B Ef. 0,88 Promedio BE 0,84
Promedio B Ef. 1,47 Promedio BE 0,17
47
INGRESOS ESTRUCTURALES GOBIERNO CENTRAL
1987-2006PMM 2005
48
GASTO EN INTERESES GOBIERNO CENTRAL2000-2006(P)(
como porcentaje del gasto público total y como
porcentaje del PIB)
49
IMPACTO MACROECONOMICO
50
CAPACIDAD CONTRACICLICABrecha Balance Efectivo/
Balance Estructural y Variación del PIB,
1998-2006(p)
51
Episodio de finanzas públicas procíclicas en
América Latina, (Cambios en el saldo global
cíclicamente ajustado y brecha de PIB)
Chile1
1 Corresponde a un ejercicio complementario
realizado para observar donde se ubicaría Chile
en el período 2002-2004. Se aprecia que Chile en
ese período la brecha respecto del PIB tendencial
fue en torno a 4, y el balance cíclicamente
ajustado casi no varió. Fuente ILPES, elaborado
para un conjunto de países, en diferentes
episodios durante el período 1990-2000.
52
Riesgo País Chile y América Latina1999 - 2004
53
Riesgo país sin regla y con regla
Riesgo País Antes de la Regla Fiscal
Riesgo país Con Regla Fiscal
54
REGLA FISCAL Y RIESGO SOBERANO ANALISIS
ECONOMETRICO

-


-

D
gla
Libor
RBrasil
RArgent
RChile
2000
_

52
,
37
Re

17
,
1

16
,
0

29
,
0

028
,
0
63
,
7
t
t
t
t
t
t
(3,19) (-3,28)
(9,74) (5,96)
(-11,28)
(8,18)
-
D
D
2003
_

65
,
25
2001
_

77
,
25

t
t
-4,35) (5,17)
  • RCHilet Variación en 12 meses del riesgo país
    de Chile
  • RArgentt Variación en 12 meses del riesgo país
    de Argentina en el período t
  • RBrasilt Variación en 12 meses del riesgo
    país de Brasil en el período t
  • Libort Tasa Libor en el período t
  • Reglat Dummy regla, de aplicación lineal
  • (toma valor 0 y 1 ponderado por t)
  • D_2000t Dummy 200010-200101
  • D_2001t Dummy 200106-200107
  • D_2003t Dummy 200303-200305
  • R2 ajustado 0,91
  • Durbin-Watson 1,59
  • Test F 81,97
  • Test t entre paréntesis, bajo el coeficiente
    respectivo.

55
ESTABILIDAD DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMACIÓN
PRESUPUESTARIA
  • Gasto Gobierno General 1970-2004
  • MM 2004

56
ESTABILIDAD DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMACIÓN
PRESUPUESTARIA
  • Gasto Gobierno General 1970-2004
  • MM 2004

57
SIMULACION POLITICAS FISCALES ALTERNATIVAS
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