FUNCIONES DEL ESTADO Y SUS MODOS DE DESEMPEO: HACIA UN MODELO ESTATAL HETEROGNEO Ral Atria Departame

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FUNCIONES DEL ESTADO Y SUS MODOS DE DESEMPEÑO
HACIA UN MODELO ESTATAL HETEROGÉNEORaúl Atria
Departamento de Sociología

• Curso de Formación General

13 de mayo de 2008
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• Se trata de esquematizar la relación entre
  funciones del Estado y las modalidades de
  desempeño del sector público para cumplir tales
  funciones. Estas modalidades --también designadas
  como "ejes"-- de desempeño se introducen con el
  objeto de clarificar cuáles son los problemas o
  tópicos críticos ("issues") para analizar la
  correspondiente función estatal.

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• Es necesario incluir la dimensión de los
  referentes estructurales en los cuales se enmarca
  el desempeño de cada función del Estado. Con
  esto se ha querido introducir en el esquema la
  discusión acerca de cuál, o cuáles, pueden ser
  los factores estructurales condicionantes de que
  el desempeño de la función se haga de acuerdo a
  una u otra modalidad.

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La acción del Estado funciones, ejes de
desempeño y referentes estructurales
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La función de representación

• El cuadro abre la discusión acerca de qué
  factores hacen que la función de representación
  sea realizada en forma amplia, de modo que
  incluya a todos los sectores y grupos sociales, o
  restringida, es decir, privilegiando a ciertos
  grupos sociales por encima de otros respecto de
  su representación efectiva en el Estado.
  Siguiendo con el mismo ejemplo, el cuadro propone
  que la amplitud o restricción de la
  representación depende de ciertas
  características de la estructura social en
  cuanto a su grado de permeabilidad, y de la
  naturaleza de los intereses sociales.

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La función de monitoreo

• La continuidad o discontinuidad en el
  desempeño de la función de monitoreo, dependerá
  de la capacidad burocrática del Estado, ya que en
  general el monitoreo continuo exige un mayor
  grado de desarrollo burocrático, por el
  profesionalismo que él requiere y por las
  mayores exigencias de calidad de los indicadores
  relevantes.

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La función de regulación

• La función de regulación puede ser
  desempeñada de modo directo o indirecto según sea
  la naturaleza del contenido de premios y
  sanciones de la norma regulatoria. Puede ser
  efectuada en forma centralizada o
  descentralizada si atendemos a la posición y
  jurisdicción del ente normativo que regula.
  También puede ser llevada a cabo en forma
  autónoma o heterónoma considerando el rol que la
  función regulatoria asigna al agente que es
  objeto de regulación. Los factores que hacen que
  prime una u otra forma de regulación dependerán
  de la capacidad de composición de los actores
  sociales cuyas conductas son significativas para
  la regulación, de la capacidad organizativa para
  que tales actores actúen corporativamente frente
  a la entidad reguladora, y también de la
  naturaleza del sistema legal amplio en el cual
  está inserta la función regulatoria

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La función de promoción

• La función de promoción o, en otras palabras, de
  atención preferencial a las demandas de ciertos
  grupos, puede ser desempeñada en forma explícita
  o implícita. En el primer caso la función es
  asumida como una meta socialmente legitimada y
  pasa a ser por tanto incorporada en las
  actuaciones públicas en el segundo caso pasa a
  ser una suerte de acción no necesariamente
  reconocida pero tolerada. Los factores que
  influyen en la adopción de una u otra forma de
  desempeño de esta función tienen que ver con la
  identificación y el reconocimiento social de los
  grupos beneficiarios y de los sectores
  "protegidos" por la autoridad pública.

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La función correctiva

• La función correctiva de los resultados del
  sistema socio-económico, puede ser ejercida
  actuando ex-post, o sea mediante políticas que
  apuntan a cambiar los efectos distributivos
  terminales del sistema, o ex-ante, mediante
  políticas que apuntan, en cambio, a establecer un
  piso de oportunidades iguales para los agentes
  del sistema. El que se adopte una u otra forma de
  política correctiva, dependerá de los programas
  de acción de los agentes políticos del sistema,
  vale decir de las plataformas reales (no
  solamente declaradas) de acción programática de
  los partidos y movimientos sociales. Dependerá
  también de la cultura burocrática de los
  "servicios" sociales del Estado.

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La función de conducción

• La función de conducción que el Estado ejerce
  sobre el conjunto de la sociedad global. Esta
  función puede ser desempeñada mediante políticas
  que operan a través de estímulos para incentivar
  ciertas conductas de parte de los agentes
  sociales mediante políticas de asignación
  selectiva de recursos, es decir, buscando
  "invertir" en áreas donde se espera que las cosas
  se hagan de cierta manera en vista de la magnitud
  de los recursos orientados al sector de que se
  trate, o mediante políticas más directamente
  "intervencionistas" que fijan metas para el logro
  de los agentes sociales relevantes, con algún
  grado de obligatoriedad efectiva.
• Dos grande órdenes de factores influyen en la
  modalidad que se adopte (i) por una parte la
  "cultura cívica" de la sociedad que de alguna
  manera define las pautas de motivación de los
  agentes sociales (ii) por otra parte, la imagen
  de Estado es decir la manera concreta como se
  percibe el rol efectivo del Estado por la
  sociedad en general.

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Los modelos estatales heterogéneos

• No hay una forma simple de compatibilizar las
  numerosas alternativas y posibles opciones que
  están involucradas. Aún más, es posible pensar en
  abandonar la exigencia formal de una
  compatibilización que entregue "modelos"
  coherentes y homogéneos para combinar funciones y
  desempeños. Esa exigencia proviene más bien de
  una especie de pre concepción que privilegia las
  caracterizaciones plenamente coherentes de
  "tipos" de Estado. Se propone aquí que la forma
  adecuada de abordar el diseño de una "visión" más
  realista del Estado es admitir la posibilidad de
  trabajar con "modelos sucios" del sector público,
  como ya se dijo.

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Ejemplos de modelo estatal heterogéneo

• 1. Por ejemplo, las tareas correctivas de los
  efectos distributivos distorsionados del sistema
  socio-económico, puede admitirse que el Estado
  recurra a modalidades correctivas ex-ante para
  ciertos grupos, en ciertas condiciones, y a
  modalidades ex-post para otros grupos sociales.

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• Este trato diferencial tiene una sólida base de
  argumentación en la gestación típica de la
  política social. Haumann señala, al respecto, que
  la política social tradicional comprende cuatro
  principales acciones (a) provisión centralizada
  y pública de servicios educacionales y de salud
  (b) legislación laboral c. seguridad social de
  reparto (pay-as-you-go) (d) intervenciones en
  los mecanismos de precios a través de controles y
  subsidios indirectos (implícitos o explícitos).

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• 2. Por otra parte, se puede también intentar un
  análisis heterogéneo del proceso de
  descentralización, que supone la transferencia de
  autonomías a las localidades y regiones, en el
  cual dicho proceso avance sólo hasta un nivel más
  "superficial" para determinadas áreas de la
  actividad pública, y hasta otro nivel más
  profundo respecto de otras áreas de esa
  actividad.

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• Esto quiere decir, por ejemplo, que la
  profundidad del proceso será relativa y que, por
  lo mismo, la descentralización que es "buena y
  posible" en educación, no lo sea necesariamente
  en el sector de la salud. Ello significa admitir
  la posibilidad de que simultáneamente coexistan
  distintas articulaciones de centralización con
  descentralización dentro de una estrategia de
  modernización del Estado.

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• 3. Otro aspecto que es plenamente consistente
  con un modelo heterogéneo como el que se está
  comentando es el de la doble estructuración del
  sector público, que combina, por una parte
  políticas ministeriales, controladas y reguladas
  desde el aparato burocrático central, pero con
  ejecución agencial. Esto quiere decir que la
  ejecución de las políticas queda entregada a
  entes autónomos, semi-públicos, al menos en el
  sentido de que contienen representación privada
  en sus consejos directivos.

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• Esto significa diferenciar claramente la
  actividad que es de fijación de prioridades, por
  una parte, (entendiendo por ello todas aquellas
  materias que tienen que ver con las grandes
  definiciones de políticas, su desagregación
  sectorial y su coordinación intersectorial), y
  por otra parte, las actividades de ejecución. De
  la aplicación de ese criterio, surge la
  posibilidad de distinguir orgánicamente la
  estructura ministerial del Estado y la estructura
  agencial, dando origen a dos formas
  complementarias de organización de la
  administración del Estado.

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• Si se toma ahora la función de regulación
  pública, es claro que ella puede concebirse desde
  ángulos muy distintos. Se puede, por cierto,
  recurrir a un modelo de regulación directa o
  indirecta centralizada o descentralizada con
  mayor autonomía (privilegiando el componente de
  autorregulación) o con mayor control, según sea
  el eje o modalidad de regulación que aparece como
  "propio" del Estado.

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• En verdad, se puede proponer una combinación de
  modelos de forma tal que algunas áreas queden
  sujetas a la regulación directa y otras a la
  indirecta, sin tener que propender a la
  coherencia plena del modelo general. Incluso se
  podría llegar a admitir que agentes sociales del
  mismo tipo no sean todos sometidos a la misma
  regulación, con lo cual nos sería posible empezar
  a legitimar la noción de que "la ley pareja puede
  ser dura", contraviniendo el credo convencional
  que nos induce a pensar lo contrario.

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Algunas conclusiones

• Una visión del sector público como una entidad
  heterogénea, sustentada en una combinación de
  opciones que dan origen a un "modelo sucio", es
  una propuesta de un Estado más complejo, tal vez
  menos nítidamente delimitado, pero es también una
  propuesta de Estado más moderno, que abriría
  enormes posibilidades para que sus tareas fueran
  acometidas con calidad en el desempeño, con
  funcionarios públicos comprometidos, con una
  centralidad genuina en la vida social

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• Es también una propuesta flexible que
  facilitaría la construcción de consensos y de
  concertaciones sociales y políticas en torno a
  las políticas para la reforma progresiva y
  gradual del Estado, porque posibilitaría trabajar
  y negociar acuerdos cruzados entre muchos actores
  que probablemente no se sumarían a esos consensos
  si se sienten forzados a situarse en escenarios
  más rígidos que se construyen sobre la base de
  modelos ideológicamente más "limpios".

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• Todo ello apunta indudablemente a la
  consolidación de un Estado que tendría una mayor
  representatividad, entendida como la legitimidad
  social que resulta de la acción eficaz del
  Estado, y por consiguiente mayor accesibilidad a
  la población, especialmente de parte de los
  sectores menos favorecidos.
• Es razonable suponer que la conjunción de ambos
  factores (representatividad y accesibilidad),
  repercutiría favorablemente en el nivel de
  calidad de desempeño del sector público. Se
  podría así cambiar los términos clientelísticos
  tradicionales de la accesibilidad al Estado por
  parte de la sociedad y los individuos.

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• En lo que respecta a los servicios, la cuestión
  a resolver ya no sería primariamente asunto de
  cobertura, sino accesibilidad a la calidad. La
  calidad del desempeño del sector público es
  crecientemente ahora un asunto de equidad, y ese
  aspecto no puede quedar disfrazado por la sola
  maximización de los niveles de cobertura