OFICINA INDEPENDIENTE DE EVALUACIN DEL FMI

1
OFICINA INDEPENDIENTE DE EVALUACIÓN DEL FMI

• EVALUACIÓN DEL AJUSTE FISCAL EN LOS PROGRAMAS
  APOYADOS POR EL FMI
• http//www.imf.org/external/np/ieo/2003/fis/index.
  htm

2
Objetivos de la oficina

• Sugerir recomendaciones operacionales específicas
  al directorio del Fondo.
• Examinar áreas donde existe controversia,
  particularmente con respecto al diseño de
  programas.
• Específicamente esta evaluación examina dos
  aspectos/dimensiones del ajuste fiscal
• La dimensión cuantitativa.
• La dimensión cualitativa.

3
Dimensión cuantitativa

• Es el diseño fiscal mecánico (un solo traje),
  provocando un ajuste excesivo? Bajo qué
  condiciones podría ser esto cierto?
• Proyecciones demasiado conservadoras sobre la
  ayuda externa concesional en los países más
  pobres -- que llevan a una reducción innecesaria
  del gasto público programado.
• El ajuste fiscal programado es excesivo, en el
  sentido que provoca una caída innecesaria en la
  demanda agregada en relación a las posibilidades
  de financiamiento externo.

4
Dimensión cualitativa Eficiencia,
sustentabilidad y equidad del ajuste fiscal

• Tensiones entre la calidad y
• La cantidad del ajuste fiscal programado.
• La velocidad del ajuste fiscal programado.
• El problema es que la calidad requiere tiempo
  más allá del típico programa SBA del FMI.

5
Metodología y Base Empírica

• 133 programas en 1993-2001 que contienen metas
  macroeconómicas originalmente programadas.
• 15 estudios de casos (4 casos con visitas
  especiales) incluyendo un análisis de
• Articulo IV, durante tres años antes del
  programa.
• Seguimiento de 153 acciones fiscales específicas
  en el programa.
• Muestras ad-hoc
• 20 programas de países de bajos ingresos en el
  sub-Sahara Africano.
• Gasto social en años con o sin programa en 140
  países durante 1985-2000.

6
Resultados en el aspecto cuantitativo

• No hay evidencia de la hipótesis mecanisista
  considerable variación en las metas fiscales
  dependiendo de
• condiciones iniciales.
• financiamiento externo programado.
• No hay evidencia que muestre que los programas
  siempre imponen austeridad (en 1/3 de los casos
  el programa contemplaba un aumento en el déficit
  y gasto fiscal primario).
• No hay evidencia que los programas sean demasiado
  conservadores en proyectar la ayuda concesional a
  los países más pobres.
• Sin embargo la documentación no explica en forma
  clara el porqué de la magnitud y velocidad del
  ajuste fiscal programado.

7
Resultados Cuantitativos, cont

• Es el ajuste fiscal originalmente programado
  sujeto a revisiones durante la implementación?
• En 2/3 de los casos, las metas para T1 son
  ajustadas durante la segunda revisión
  (típicamente el segundo trimestre).
• Las revisiones son asociadas con revisiones en el
  crecimiento del PIB.
• Asimetría Las revisiones reducen el ajuste
  fiscal programado cuando el crecimiento es menor
  que lo esperado. Pero son menos frecuentes cuando
  el crecimiento resulta ser mayor que el esperado.
• Pero nuevamente, las revisiones no se justifican
  claramente en la documentación.

8
Resultados Cuantitativos, cont

• Se lograron las metas fiscales?
• En promedio, los programas alcanzaron el 50 del
  ajuste fiscal programado para el segundo año.
• Casi todo el ajuste fue logrado durante el primer
  año del programa.
• Gran variabilidad en 40 de los casos el
  programa fiscal se cumplió.
• Características del 60 restante
• En promedio no hubo ajuste fiscal.
• Metas no cumplidas no son un reflejo de objetivos
  fiscales muy ambiciosos.
• En un gran número de programas el optimismo sobre
  crecimiento resulta en un gasto/PIB mayor al
  proyectado (el gasto es relativamente
  inflexible).
• En episodios de grandes ajustes fiscales
  programados (gt 3 del PIB), la imposibilidad de
  aumentar los ingresos es gran parte del problema.

9
Resultados Cuantitativos, cont

• Qué pasa con la recuperación económica durante
  el programa?
• En promedio no hay una disminución del
  crecimiento.
• Pero existe gran variabilidad (crecimiento cae en
  el 40 de los casos. En las crisis de cuenta de
  capital cayó en un 80 de los casos).
• Sin embargo, existe gran optimismo en proyectar
  la recuperación del sector privado,
  particularmente cuando el programa se implementa
  en el medio de una crisis.
• Comparación antes/después. No se puede atribuir
  necesariamente a la presencia del FMI.

10
Existe un sesgo contraccionario por el lado de
la demanda agregada?

• El excesivo optimismo en la recuperación de la
  demanda y la inversión privada puede generar una
  preocupación prematura de crowding out
  (reduciendo la posible consideración de un diseño
  fiscal anticíclico).
• Existe evidencia de un sobreajuste por el lado
  externo (cuenta corriente y reservas). Esto puede
  ser una señal de escasez de demanda agregada
  debido a un programa fiscal demasiado estricto.
• Sin embargo, es importante reconocer que el
  diseño fiscal no sólo depende de objetivos
  anticíclicos, sino también de la sustentabilidad
  de la deuda pública y cómo los mercados
  financieros reaccionarían a un menor ajuste
  fiscal. Esto puedo ser particularmente importante
  en los mercados emergentes.
• Por lo tanto, el diseño fiscal final depende de
  todas estas fuerzas y como interactúan entre
  ellas.

11
El problema es que la documentación no discute
explícitamente estos factores

• Esto hace difícil juzgar si es que efectivamente
  hubo un diseño fiscal inadecuado.
• Pero uno puede concluir que un optimismo excesivo
  en proyectar la recuperación de la demanda
  privada puede potencialmente generar un sesgo
  contraccionario en el diseño fiscal. Y esto es
  preocupante.
• Esta es una área donde la evaluación hace
  recomendaciones especificas, por ejemplo
• Clarificar los supuestos detrás de la
  proyecciones de demanda privada.
• Hacer clara la tensión que puede existir entre
  objetivos anticíclicos y la respuesta de los
  mercados a un aumento de la deuda pública.

12
Aspectos cualitativos El papel de las reformas
fiscales

• Analizamos tres aspectos
• Enfatizan los programas ciertas áreas más que
  otras?.
• Qué pasa con la implementación de las reformas?.
• Cómo se relacionan los programas con el proceso
  de consulta de Artículo IV en los años previos al
  programa?.

13
Énfasis en las reformas

• Mayor énfasis por el lado de los ingresos.
• Énfasis en el IVA, particularmente aumentos en la
  tasa. Rendimientos decrecientes cuando la base es
  pequeña.
• Menos atención a otros impuestos y a una
  reducción de la evasión en aranceles e impuestos
  al ingreso.
• No hay suficiente énfasis en aumentar en forma
  enérgica la recaudación cuando la evasión y
  atrasos tributarios son evidentes y reducibles
  aun en el corto plazo (pero impedido por
  importantes intereses creados). Acciones en este
  campo pueden aumentar la legitimidad del
  programa.
• Mejoras en la administración tributaria tienden a
  enfatizar más la tecnología que acciones
  políticamente difíciles, que le permitan a las
  agencias tributarias mayor independencia y margen
  de maniobra para enfrentar poderosos intereses
  creados.
• Por el lado del gasto los programas enfatizan
  reducciones en el corto plazo en las partidas
  salariales, más que reestructuración del gasto o
  reformas en la administración pública. Por lo
  tanto el progreso en esta área es fácilmente
  reversible.

14
Progreso en la implementación

• Implementación satisfactoria en el 40 de los
  casos.
• Causas
• Reformas requieren más tiempo que el horizonte
  del programa.
• No obstante, otras reformas podrían haber sido
  implementadas si el poder ejecutivo hubiera sido
  más decisivo.
• Crítico Desagregar en el tiempo las etapas de
  una reforma fiscal por su grado de dificultad
• Aquéllas que se pueden implementar en el corto
  plazo con suficiente determinación del ejecutivo.
• Aquéllas que requieren más tiempo, Ej.
  Legislación.
• Aquéllas que requieren aún más tiempo, Ej.
  Mejorar la capacidad de implementación de las
  agencias.
• El proceso de Articulo IV debería especificar
  estas etapas en el tiempo Lo hacen?.

15
Relación entre programas y el proceso de consulta
del Artículo IV

• Los Artículos IV no han sido suficientemente
  enérgicos en alertar a las autoridades sobre la
  necesidad de acelerar reformas en áreas críticas
  que se han quedado atrás.
• Los Artículos IV tienen un lenguaje muy
  diplomático.
• Un número importante de reformas que aparecen en
  los programas no fueron identificados previamente
  por el Artículo IV.
• En resumen, los Artículos IV no han sido lo
  suficientemente efectivos en proveer un camino
  claro de las reformas estructurales que deben
  seguirse con o sin programa.
• Por lo tanto la imposibilidad de lograr un ajuste
  fiscal de buena calidad hoy (como respuesta a un
  shock) es el resultado del lento progreso en
  implementar reformas estructurales fiscales en el
  pasado.

16
Aspectos Sociales

• No se encontró evidencia que el gasto en salud y
  educación haya disminuido como consecuencia de la
  mera presencia del FMI (controlando por otros
  factores incluyendo endogeneidad).
• No obstante, en los estudios de caso encontramos
  que
• Programas/partidas sociales específicas críticas
  para los grupos más vulnerables tienden a
  contraerse bajo ajustes fiscales severos.
• Se ven relegados por gasto en personal.
• Estos programas/partidas no son costosos
  fiscalmente
• Pero su protección requieren trabajo y planeación
  de antemano. Poco se puede hacer a último
  momento.
• El FMI debe darle mucha más importancia a esta
  área ayudando a que los países mismos encaren
  este problema de antemano (con la ayuda de
  organismos especializados) de modo que estén
  preparados si es que una crisis fiscal estalla.
• Esto ayudaría a que recursos puedan rápidamente
  usarse para proteger estos programas si es
  necesario.

17
Recomendaciones

• Los documentos deberían proveer una clara
  justificación de la dimensión y velocidad de los
  ajustes fiscales propuestos.
• El proceso interno de revisión debe de enfatizar
  el temprano intercambio de críticas e ideas.
• Los programas deben hacer un mayor esfuerzo para
  identificar las reformas estructurales que deben
  de implementarse durante el horizonte del
  programa como parte de un plan de mediano plazo
  de reformas prioritarias.
• El proceso Artículo IV debe de ser usado
  explícitamente para proveer un plan de largo
  plazo de reformas fiscales, detallar los cuellos
  de botella, y establecer un proceso de
  seguimiento de progreso.
• El FMI debe de exhortar a los autoridades a
  preparar de antemano programas/sistemas que
  protejan a los más vulnerables en el caso de un
  recorte presupuestal. Esto aumentara el
  ownership de estos programas por parte de los
  países, y por lo tanto la posibilidad de su
  implementación bajo situaciones de crisis. Se
  recomienda
• Invitar a las autoridades durante consultas del
  Artículo IV a identificar los programas/partidas
  presupuestales claves a proteger en caso de
  crisis fiscales.
• Formular un programa de trabajo con el BM sobre
  sistemas presupuestales que permitan rápidamente
  proteger estos programas en caso de crisis.