CURSO-ILPES REFORMAS ECONOMICAS Y GESTION PUBLICA ESTRATEGICA FUNDAMENTOS DE LA REGULACION ECONOMICA 16 de noviembre de 2001 FERNANDO SANCHEZ ALBAVERA DIRECTOR DEL ILPES NACIONES UNIDAS

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CURSO-ILPESREFORMAS ECONOMICAS Y GESTION
PUBLICA ESTRATEGICA FUNDAMENTOS DE LA
REGULACION ECONOMICA16 de noviembre de
2001FERNANDO SANCHEZ ALBAVERADIRECTOR DEL
ILPESNACIONES UNIDAS
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REGULACION

• Restricción intencional de la capacidad de
  elección de un sujeto particular.
• Interferencia regida, guiada, controlada y
  deliberada.
• Proviene de un sujeto distinto que tiene una
  imagen-objetivo. Regulado no puede ser juez y
  parte
• El regulado esta bajo vigilancia Vigilancia no
  es coerción.
• La regulación define un patrón de comportamiento
  deseado. Autoridad interviene para garantizar
  cumplimiento de reglas Anticipación y corrección
• Fin último es el interés público protección del
  usuario y del consumidor estabilidad, seguridad
  y expansión del abstecimiento.
• La regulación como arbitraje equilibrio de
  intereses

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MOTIVOS DE LA REGULACION

• Generar condiciones de competencia cuando existen
  monopolios precios y ganancias son arbitrarios,
  no responden a un óptimo social. Se trasladan
  ineficiencias a los usuarios.
• Monopolios naturales simulación de competencia
  en base a un patrón de conducta considerado
  eficiente socialmente.
• Mercados imperfectos corregir distorsiones.
• Competencia ruinosa excesos impiden aprovechar
  economías de escala.
• Transferencia de externalidades negativas normas
  ambientales p.e.

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OBLIGACIONES Y DERECHOS DE LAS EMPRESAS
REGULADAS

• Obligaciones Servir aquien lo solicite y pueda
  pagar garantizar calidad, estabilidad, seguridad
  y expansión no establecer ningun tipo de
  discriminación y trasladar eficiencia a los
  usuarios o consumidores.
• Derechos garantías a la propiedad privada
  administrar un dominio eminente exclusivo
  rentabilidad asegurada y cumplir reglas y
  condiciones razonables prefijadas bajo pautas
  contractuales.

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MEDIOS REGULATORIOS

• Derecho Consuetudinario cuerpo de principios
  creado por decisiones de los tribunales.
• Códigos de conducta y procedimientos
• Contratos administrativos.
• Regímenes concesionales.
• Problemas clásicos insuficiencia y ambiguedad de
  las normas redacción deficiente de contratos
  inadecuada supervisión y control corrupción
  captura de la regulaciónclientelaje y presiones
  políticas

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LA REGULACION COMO PROCESO

• Conciliación y ajuste de intereses públicos y
  privados normar,supervisar, mediar y promover.
• Objetivos y metas deben ser consistentes con una
  realidad cambiante y ésta puede inducir a cambios
  en los medios de regulación (estándares,
  conductas, patrones) o incentivos.
• Se busca modelar conducta de un sujeto particular
  y sus capacidades pueden variar de acuerdo al
  progreso técnico o el medio en que se
  desenvuelve.
• Lo que importa es obtener un propósito. Hay que
  adaptar el medio regulatorio a lo deseado.
• Los resultados esperados pueden cambiar con el
  tiempo, no son rígidos, dependen del medio
  político no están pre-fijados, no se alcanzan de
  inmediato.
• La relación regulador -regulado debe ser
  interactiva.

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ORIGEN DE LA REGULACIONENFOQUE POLITICO

• Formación del interés público y de la razón
  instrumental como garante de equilibrio.
• Atención en distribución de costos y beneficios.
• Sensibilidad respecto al óptimo de beneficios.
• Interés en los factores que determinan el éxito
  de la intervención regulatoria (recursos
  disponibles,capacidad de movilización de
  recursos, oportunidad y calidad de la
  intervención, impacto en electores, capacidad de
  presión de actores involucrados).
• Atención en el comportamiento de los agentes y en
  las desviaciones del interés público (intereses
  creados, captura, corrupción etc)

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ORIGEN DE LA REGULACIONENFOQUE FUNCIONAL

• Regulación como herramienta del planeamiento
  estratégicoorientación del comportamiento
  privado.
• Atención en los criterios de selección, uso y
  efectos de los instrumentos regulatorios.
• Evaluación fija atención en comportamiento de los
  agentes en términos de beneficio costo.
• Paradigma neoliberal es mejor menos regulación
  que mas regulación, la regulación es un
  privilegio.

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INTERES PUBLICO

• Superar crisis de empresas públicas
• Transparencia en las transaccionesevitar
  traslado de ineficiencias
• Garantizar competenciamonopolios naturales
• Desintegración vertical y desconcentración
• Obligatoriedad garantizar expansión, seguridad
  y calidad
• Derecho a la eficienciaoferta y demanda
• Ampliación de cobertura
• Neutralidad no discriminación entre usuarios
• Equidad subsidiariedad del Estado
• Uso sustentable de los recursos energéticos

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AMERICA LATINA Y EL CARIBE TRANSFERENCIA NETA DE
RECURSOS
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Ingresos netos de IED (1980-1999)
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PRIVATIZACIONES MUNDIALES
(Millones de dólares)
Fuente CEPAL, en base a Banco de Datos sobre
Privatización del Banco Mundial,
13
Ingresos por Privatizaciones 1990-99(en US
miles de millones y en )
I.7
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MUNDIALIZACION Y NUEVA DINAMICA DE INVERSIONES EN
EL SECTOR ENERGETICONUEVOS DESAFIOS REGULATORIOS

• Elevada transferencia de capitales
• Significativo aporte de privatizaciones
• Crecimiento de la inversión extranjera directa
• Importante dinamismo de la inversión europea en
  el sector energético de América Latina.
• Alianzas estratégicas entre empresas energéticas
  y con empresas de gas y telecomunicaciones.
• Necesidad de fortalecer marcos regulatorios

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UPSTREAMMODALIDADES EMPRESARIALES

• Propiedad privada exclusiva Argentina, Bolivia,
  Perú y Guatemala
• Predominio estatal con promoción de la inversión
  privadaBrasil Colombia, Chile, Ecuador, trinidad
  Tobago, Venezuela.
• Propiedad exclusiva estatal México

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DOWNSTREAM MODALIDADES EMPRESARIALES

• Propiedad privada exclusiva Argentina, Bolivia,
  El salvador, Haití, Guatemala, Nicaragua, Panamá
• Predominio privado con participación estatal
  Colombia, Ecuador, Perú
• Predominio estatal con participación privada
  Brasil, Costa Rica, Chile, República Dominicana,
  Paraguay, Uruguay, Venezuela
• Propiedad estatal exclusiva México, Cuba,
  Jamaica

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DOWNSTREAM GAS NATURAL MODALIDADES EMPRESARIALES

• Propiedad privada exclusiva Argentina, Perú
• Propiedad mixta Brasil,
  Bolivia, Colombia, Chile, México, Venezuela.

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CEPAL/OLADE/GTZ REFORMAS EN ELECTRICIDAD
() Deberían ir a MA. La ubicación en el cuadro
refleja la situación de transición. () MA año
2001. En la transición, la empresa de transmisión
será comprador único (sin finalidad de lucro) de
la energía para ser transferida luego a
distribuidores.
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CRITERIOSREGULATORIOS

• Atención ineludible a quien solicite el servicio
  o el producto.
• Más competencia es mas eficiencia
• Adaptabilidad para incorporar progreso técnico
• No discriminación entre ofertantes y usuarios
• Mas bajo precio posible sin afectar calidad,
  seguridad y expansión
• Mas transparencia facilita traslado de eficiencia
  y evita traslado de ineficiencias.
• Rentabilidad atractiva sin afectar al usuario.
• Operaciones compatibles con el patrimonio
  integral

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DISPUTABILIDAD Y REGULACIÓN

• En teoría si los mercados son disputables la
  regulación no es necesaria
• La perfecta disputabilidad no existe en los
  mercados reales.
• En el caso de los bienes energéticos transables
  la disputabilidad proviene del libre comercio

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MERCADOS PERFECTAMENTE DISPUTABLES

• IGUALDAD DE CONDICIONES ENTRE QUIENES DESEAN
  ENTRAR Y QUIENES ESTAN OPERANDO.
• NO EXISTENCIA DE COSTOS ESPECIALES PARA LOS
  POTENCIALES OFERTANTES INTERESADOS.
• CONSUMIDORES REACCIONAN FRENTE AL GRADO DE
  EFICIENCIA DE LOS OFERTANTES (PRECIO, INFORMACIÓN
  CALIDAD, SEGURIDAD Y SERVICIOS AL USUARIO)

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EFICIENCIA ECONOMICA

• Tarifa debería expresar resultante de un mercado
  competitivo
• Considera costos pero también seguridad e
  incremento de productividad
• Mejoras de eficiencia deben distribuirse entre
  operadores y usuarios
• Costos de gestión ineficiente no pueden
  trasladarse al usuario
• Operadores no pueden apropiarse de ganancias
  derivadas de prácticas restrictivas y de abuso de
  posición de dominio en el mercado.

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SUFICIENCIA FINANCIERA

• Tarifas deben garantizar la recuperación de la
  inversión y los gastos de operación,
  mantenimiento, reposición y expansión
  posibilitando una tasa de retorno equivalente a
  una empresa eficiente en una actividad de riesgo
  comparable

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FORMAS DE REGULACION

• Price cap precio máximo compatible con
  seguridad del abastecimiento ajustable por índice
  de precios y un factor de productividad.Considera
  factores que determinan el servicio prestado.
  Oferente puede reducir tarifa sin autorización.
• Tasa de retorno Tarifa garantiza una tasa de
  retorno de la inversión que asegura el costo más
  bajo al usuario garantizando seguridad,
  continuidad y expansión del servicio.
• Empresa modelo

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MERCADOS DISPUTABLESPETROLEO

• TAMAÑO DEL MERCADO CONDICIONA DISPUTABILIDAD
• TENDENCIA A LA INTEGRACION VERTICAL Y FUERTE
  CONCENTRACION
• DISPUTABILIDAD EN MERCADO INTERNO VIA LIBRE
  IMPORTACION
• DISPUTABILIDAD ES MUY AMPLIA EN LA DISTRIBUCION
  DE DERIVADOS

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MERCADOS DISPUTABLESGAS NATURAL

• Posibilidades de competencia seriamente limitadas
  por el reducido número de actores en la
  producción y en el transporte.
• Mayor disputabilidad en la distribución.

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REFORMAS PETROLERAS

• Eliminación de barreras de entrada al upstrean y
  downstream
• Internacionalización y alianzas estratégicas de
  empresas públicas
• Nuevas formas de contratación
• Libre comercialización interna y externa
• Liberalización de precios con base a referencia
  internacional
• Esquemas diferenciados de privatización de la
  industria

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REGULACION - DESREGULACION

• Marco institucional actores, oportunidades y
  reglas de operación.
• Interés público soberanía nacional, carácter
  estratégico, desarrollo del mercado nacional,
  eficiencia, competencia, impacto social
• Dósis variables de intervención público-privada

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REGULACIONES

• Esquemas negociados de participación privada
  (upstream)
• Reparto de rentas de explotación
• Fiscalización y control competencia, plan de
  operaciones y compromisos de inversión
  externalidades ambientales seguridad,
  confiabilidad y continuidad de operaciones.

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CRITICAS ORGANIZACION DEL MERCADO

• Desintegración vertical genera elevación de
  costos en cada fase de la cadena
• Reconcentración y cambio de titularidad del
  monopolio.
• Fuertes costos de entrada para potenciales
  competidores
• Refinación Situaciones monopólicas u
  oligopólicas generalizadas, precios no siempre
  iguales a paridad de importación.
• Inversión inicial en almacenamiento crea
  restricciones a libre importación.

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REFORMAS GAS NATURAL

• Eliminación de barreras de entrada y de
  monopolios públicos
• Privatizaciones
• Desintegración concesiones de explotación libre
  entrada a gasoductos y concesiones de
  distribución.
• Regulación de monopolios naturales

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TEMAS SENSIBLES EN LA REGULACION

• Acceso libre a las redes
• Integración vertical
• Nivel de rentabilidad
• Fomento de la productividad
• Traslado de eficiencia al consumidor

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REFORMAS ELECTRICAS

• Apertura parcialeliminación de barreras de
  entrada a fases de la industria y mantenimiento
  de integración vertical
• Apertura total y desintegración de la industria
  libre competencia en la generación, concesiones
  en transmisión y distribución libre entrada y
  regulación de monopolios naturales.

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AGENTES DEL MERCADO MAYORISTA
GENERADORES
TRANSPORTADORES
SISTEMA INTERCAMBIOS COMERCIALES
CONTRATOS
DISTRIBUIDORES
COMERCIALIZADORES
Flujo de Dinero
Flujo de Energía
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CONFLICTOS REGULATORIOS

• Diferentes criterios para definición de servicio
  público
• Barreras de entrada a la generación hidráulica
• Integración de la industria y concentración de
  propiedad.
• Reducida competencia en la generación y algunos
  casos excesiva competencia pocos estímulos a
  inversión en generación con riesgo de
  abastecimiento futuro
• Posición dominante en el mercado aunque no
  necesariamente abuso de dominio.
• Ineficiencias en la asignación de recursos.
• Disputas en la fijación de tarifas de
  distribución.
• Poca transparencia en tarifas de transmisión y
  ausencia de regulación.

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CONFLICTOS REGULATORIOS

• Traslado de eficiencia privada a usuarios
  información poco transparente de costos de
  distribución.
• No incorporación del derecho a la eficiencia
  energética para protección de usuarios.
• Precios libres con tendencia a la baja y precios
  regulados con tendencia al alza
• Contratos de adhesión organización de grandes
  usuarios
• Dificultades para garantizar la seguridad del
  sistema
• No compensación en caso de crisis o problemas de
  interpretación sobre mecánica de las
  compensaciones
• Privatización con regulación incompleta normas
  con discrecionalidad y con interpretaciones
  discutibles.

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CRISIS CALIFORNIA LECCIONESSOBRE COMPETENCIA EN
LOS MERCADOS

• Cuáles son los criterios para calificar como
  competitivo un mercado mayorista.
• En qué medida influyen los grados de
  concentración del capital ?
• Qué capacidad tienen los entes reguladores para
  verificar si existe competencia ?
• Qué capacidad existe para corregir distorsiones
  y mejorar el desempeño de las empresas
  energéticas?

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CRISIS CALIFORNIA LECCIONESSOBRE COMPETENCIA EN
LOS MERCADOS

• Cuál es la medida para calificar la calidad del
  servicio otorgado y si las tarifas son justas y
  razonables ?
• Cómo deben hacerse transparentes todos los
  indicadores e información que manejan los entes
  reguladores para proteger los derechos de los
  consumidores ?

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Paul L.Joskow Profesor de Economía del
Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) y
Director del Center for Energy and Environmental
Policy Research de

• Los mercados de electricidad no se diseñan en sí
  mismos por la "mano invisible".
• California confió en la retórica insensata del
  libre mercado y la política de los grupos de
  interés ignorarón las realidades técnicas, la
  experiencia internacional y el sentido común.

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MODERNIZACIÓN

• Modernización no es sinónimo de privatización,
  pero es uno de sus componentes fundamentales.
• La modernización implica nuevos actores
  empresariales y cambios en la organización y en
  las modalidades de funcionamiento y coordinación.
• Hay varios modelos de modernización