Title: Principales retos para los sistemas tributario y de recaudacin de la seguridad social en Amrica Lati
1Principales retos para los sistemas tributario y
de recaudación de la seguridad social en
América Latina
- Oscar Cetrángolo
- Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
- Taller sobre Estrategias para mejorar la
recaudación de la seguridad social - Programa EUROsociAL Comisión Europea, Turín,
11de junio de 2007
2Introducción
- América Latina es la región más desigual y, en
consecuencia, la que demanda el mayor peso de
políticas públicas redistributivas, ya sea
mediante la tributación como las diferentes
políticas de gasto público. - El Estado Benefactor basado en la sociedad del
trabajo ha sido una promesa inconclusa en los
países de la región. - El alcance de los sistemas de protección e
inclusión social ha sido bajo en la mayoría de
los países - Las dificultades de financiamiento y acceso a la
protección social son una constante histórica en
la región - Además, la política tributaria ha relegado el
objetivo de lograr mejoras en la equidad
distributiva en pro de otros propósitos. -
3Temas a tratar
- El nivel de carga tributaria, sus determinantes
del y relación con la distribución del ingreso en
América Latina - Rasgos que caracterizan la estructura tributaria
en América Latina, con especial referencia al
impacto distributivo - Los impuestos sobre la nómina y el financiamiento
de la seguridad social en América Latina - Breve referencia al impacto distributivo de los
tributos - Principales retos futuros
4- 1. El nivel de carga tributaria, sus
determinantes del y relación con la distribución
del ingreso en América Latina
5Presión tributaria y coeficiente de Gini por
regiones
6Comparación internacional de la presión
tributaria. 1980 - 2005, en de PIB
7Comparación internacional de la presión
tributaria e importancia de la seguridad social
Año 2005, en de PIB
8Carga tributaria y solvencia
- El nivel de carga tributaria total resulta
inadecuado para el financiamiento público, lo que
estaría indicando, por parte de la sociedad de
los países de la región, una preferencia de
intervención gubernamental no consistente con los
recursos transferidos al sector público por las
familias. Durante los últimos años, el fuerte
crecimiento de los recursos, acompañado por una
política de contención del gasto, determinó un
importante superávit primario y tendencias hacia
el equilibrio global.
9Presión tributaria (sin Seguridad Social), Gasto
y resultados del Gobierno Central
10Crecimiento de la presión desde 1990
- El crecimiento observado en la presión
tributaria promedio es el resultado de un
comportamiento similar (aunque con alternativas
diversas) en casi todos los países de la región
entre 1990 y 2005. Sólo dos casos, México y
Panamá, muestran una caída en el nivel de presión
durante esos años. De todos modos, pese a esos
incrementos, solo tres países (Brasil, Argentina
y Uruguay) alcanzan a superar claramente los 20
del PIB, nivel que habían logrado ya en 1990.
11Presión tributaria por países en 1990 y 2005 (
del PIB) aumento y diversidad
12Nivel y variación de la presión tributaria
1990-2005 () se reduce la dispersión
13Carga tributaria y desarrollo económico
- A diferencia de lo usualmente mostrado en los
estudios que comparan la presión tributaria de
países en distintas regiones del planeta, en
América Latina, aquellos que muestran un mayor
nivel de PIB por habitante no coinciden con los
de mayor presión tributaria. - De los seis países con más de 8000 us por
habitante (medido en precios de paridad) sólo
Argentina, Brasil y Uruguay se encuentran entre
los de mayor presión Chile presenta un nivel de
carga intermedio, mientras que Costa Rica y
México recaudan menos de 15 del PIB.
14Carga tributaria y PIB por habitante (medido en
PPP)
15Carga tributaria y desigualdad
- Tampoco son los países menos desiguales
(Uruguay, El Salvador, Costa Rica y Venezuela)
los que presentan mayor presión tributaria. La
tributación, entonces, no ha sido la explicación
de una mejor distribución del ingreso, ni tampoco
parece ser que la mejor distribución del ingreso
esté asociada a una mayor capacidad para cobrar
efectivamente los impuestos.
16Ingresos tributarios y coeficiente de Gini. Año
2005
17Diferentes indicadores distributivos de los
países de América Latina
18Ranking de indicadores de equidad y presión
tributaria
19Clasificación de países según la presión
tributaria e indicadores de equidad
- Elevada presión y baja desigualdad relativa
(Uruguay, Argentina y, con indicadores algo
inferiores, Chile) - Elevada presión y alta desigualdad (Brasil es el
ejemplo excluyente de esta categoría) - Relativamente bajas presión y desigualdad (Costa
Rica, Venezuela y México) - Medianamente altas presión y desigualdad
(Colombia, República Dominicana, Nicaragua,
Honduras y Bolivia) - Baja presión y medianamente alta desigualdad (El
Salvador, Panamá, Perú, Ecuador, Paraguay,
Guatemala y el caso extremo de Haití)
20Carga tributaria y desigualdad
- De la observación de la dinámica reciente
(1990-2005) de los indicadores de desigualdad y
presión tributaria no se registra ningún caso de
país en donde hayan caído simultáneamente la
presión tributaria y aumentado la desigualdad. - Casi todos los países para los que se cuenta
registro de ambos indicadores (no se dispone de
coeficiente de Gini para Haití) muestran un
crecimiento de la presión tributaria. De ellos la
mitad ha logrado mejorar simultáneamente los
indicadores de equidad mientras que en la otra
mitad el aumento de la presión tributaria fue
acompañado por deterioro distributivo. - Solo hay dos países, Panamá y México, en donde
cayo la presión tributaria, como se había
señalado anteriormente en ambos casos también
disminuyó la desigualdad.
21Evolución de la relación entre presión tributaria
y Coeficiente de Gini 1990-2005
22Evolución de la relación entre presión tributaria
y Coeficiente de Gini 1990-2005
23Evolución de la relación entre presión tributaria
y Coeficiente de Gini 1990-2005
24Clasificación de países según dinámica de la
presión tributaria y distribución del ingreso
entre 1990 y 2005
25Otros factores que influyen sobre el nivel de
carga tributaria
- Existen otros factores que influyen sobre el
nivel de carga tributaria. Entre ellos conviene
señalar al menos dos. - En primer lugar, algunos países han debido
mejorar la solvencia fiscal mediante el
incremento en la presión tributaria como única
respuesta ante las demandas y restricciones
originadas en la crisis de la deuda y la demanda
de financiamiento para atender sus pagos. Brasil
y Argentina son, sin duda, los ejemplos más
claros de ello en la región.
26Importancia de los servicios de la deuda por
países (información correspondiente a 2005)
27Otros factores que influyen sobre el nivel de
carga tributaria
- En segundo término, muchos de los países de la
región tienen fuentes de financiamiento no
tributarias que son de suma importancia.
Venezuela, Bolivia, México, Ecuador, Chile y
Paraguay son claros ejemplos de situaciones en
donde los recursos naturales brindan ingresos
fiscales de tal importancia que han relevado a
sus gobiernos de la necesidad de afianzar la
recaudación tributaria. En Panamá deben
considerarse los recursos del Canal.
28Ingresos tributarios y no tributarios
29- 2. Rasgos que caracterizan la estructura
tributaria en América Latina, con especial
referencia al impacto distributivo
30Estructura tributaria de América Latina en
relación con países más desarrollados
- De una primer aproximación se puede adelantar que
la estructura tributaria de los países
latinoamericanos es más regresiva que la
correspondiente a las economías desarrolladas, lo
que afecta negativamente la distribución de la
renta y constituye uno de los factores que hace
de América Latina una de las regiones más
desiguales del planeta. - Resulta llamativo que el nivel de imposición
general a los consumos (el de características más
regresivas) resulta ser muy similar entre los
países de la región y los del mundo desarrollado.
- La diferencia entonces se encuentra en el pobre
desempeño de la imposición a la renta y la
correspondiente a la seguridad social (impuestos
de características más progresivas o
proporcionales).
31Imposición directa en la estructura tributaria.
Comparación con la OCDE Año 2005 ( PIB)
32Imposición directa en la estructura tributaria.
Comparación con la OCDE Año 2005 ( del total)
33Rasgos estilizados de los cambios en la
estructura impositiva e impacto distributivo
- Significativo incremento de la imposición general
sobre bienes y servicios - Simplificación de los esquemas mediante la
depuración del número de impuestos aplicados - Caída en la participación de los ingresos sobre
el comercio y transacciones internacionales - Leve aumento de la participación de la imposición
sobre las rentas y patrimonio - Aparición de impuestos aplicados sobre bases
extraordinarias o espurias - Introducción de regímenes simplificados para
pequeños contribuyentes - Pérdida de importancia de las cargas sobre la
nómina salarial para financiar sistemas de
seguridad social
34Estructura de los ingresos tributarios en
Latinoamérica (1990-2005) en del PIB
35Síntesis de cambios en la estructura
- Los cambios en la estructura de los sistemas
tributarios de la región no parecen haber tenido
como horizonte prioritario la construcción de
esquemas más progresivos mediante el incremento
en la imposición directa. - Si la década de los años ochenta había sido
considerada como la de la expansión del IVA, los
años que siguieron se caracterizaron por la
profundización de esa tendencia. Más aún, en
materia de imposición sobre los bienes y
servicios los avances en la generalización,
unificación de alícuotas y la reducción de
imposición selectiva muestran la subestimación
del impacto distributivo de este tipo de
tributación.
36Participación de la tributación directa por países
- Los únicos países que presentan una
participación de los impuestos directos mayor al
40 tienen una presión total media o baja
(Colombia y México). - En cambio, Brasil participa junto con Chile,
Argentina y Panamá de los países en donde los
impuestos directos representan entre el 30 y 40
del total. - La mayor parte de los países cobra de estos
tributos entre el 20 y 30 del total, mientras
que solo dos recaudan menos del 20, Paraguay y
Uruguay. Sorprende éste caso, que se encuentra
entre los de mayor presión pese a presentar una
recaudación insignificante de los impuestos
directos.
37Recaudación por tipo de impuesto. Países
ordenados por nivel de tributación directa (en
del PIB)
38Estructura porcentual de la tributación en
América Latina
39- 3. Los impuestos sobre la nómina y el
financiamiento de la seguridad social en América
Latina
40Consideración de las cargas sobre los salarios
como parte de la presión tributaria
- Se cree conveniente distinguir cinco
situaciones, según se trate de aportes
obligatorios o voluntarios, la naturaleza de las
instituciones a cargo de las prestaciones y el
efecto redistributivo de su financiamiento - Si las cargas son compulsivas, el sistema está a
cargo de instituciones públicas y las
prestaciones cumplen una función redistributiva
es obvio que deben formar parte de la presión
tributaria y el gasto consecuente debe ser
considerado como público. Ejemplos de estos casos
son los sistemas de pensiones de Brasil, Costa
Rica, Panamá, Paraguay, los sistemas de salud de
Costa Rica, el Fondo Nacional de Salud en Chile,
el Fondo Solidario de Redistribución para las
obras sociales en Argentina.
41Consideración de las cargas sobre los salarios
como parte de la presión tributaria
- Si las cargas son compulsivas, el sistema está a
cargo de instituciones públicas pero las
prestaciones no cumplen una función
redistributiva, sino que se organizan según el
principio del beneficio, el gasto será público
pero los recursos no parecen tener el carácter de
tributarios, sino debieran asimilarse a los no
tributarios. Ejemplo de esta situación especial
sería un sistema puro (sin redistribución) de
cuentas nocionales. - Cuando las cargas son compulsivas y financian
prestaciones con criterio redistributivo pero a
cargo de instituciones privadas, no debieran
formar parte del gasto público ni sus recursos
debieran forman parte de la presión tributaria,
pero financian gasto social y conviene
considerarlas como parte de una matriz de
análisis de las políticas sociales. El sistema de
salud colombiano esta organizado de esta manera
así como el uruguayo.
42Consideración de las cargas sobre los salarios
como parte de la presión tributaria
- Si las cargas son compulsivas y recibidas por
instituciones privadas que organizan sistemas de
prestaciones sin atender a objetivos de
redistribución, no debieran ser consideradas esas
prestaciones como gasto público y su
financiamiento no debiera formar parte de la
presión tributaria ya que se trata del
financiamiento de bienes meritorios asimilables a
los cinturones de seguridad o las primas de
seguro automotor. Casos de este tipo lo
constituyen las administradoras de fondos de
pensión de sistemas como el chileno y el
argentino, o las ISAPRES en el sistema de salud
chileno. - Por último, obviamente, los pagos de cuotas
voluntarias no forman parte de la presión
tributaria. - Más allá de estas consideraciones generales
orientadoras, cada país tiene su propia
organización de sus cuentas públicas y presenta
la información de acuerdo con los requerimientos
de información que ellos requieren.
43Financiamiento de la seguridad social hechos
estilizados
- Baja cobertura contributiva
- Trabajadores informales y formales
- Lento crecimiento y dinámica laboral desfavorable
- Lenta generación de empleo,
- Alta informalidad y baja expansión del trabajo
asalariado. - Precarización laboral
- Sistemas no contributivos con dificultades de
financiamiento y baja cobertura y calidad - Problemas similares no implican estrategias
únicas
44América Latina y el Caribe Distribución
ocupacional y cobertura contributiva de la
protección social
45América Latina y el Caribe aportes a la
seguridad social de los ocupados, por quintil de
ingreso del hogar
46Reformas de los noventa objetivos
- Buscaron mejoras en financiamiento y acceso a la
protección social mediante - Mayor relación entre empleo y protección
basándose en crecimiento económico e incentivos a
la cotización - Mayor énfasis en eficiencia e incentivos que en
solidaridad
47Reformas de los noventa razones del fracaso
- Dinámica de mercado laboral se caracterizó por
elevado desempleo, informalidad y precarización
laboral - El crecimiento fue débil y volátil
- Las restricciones fiscales implicaron baja
cobertura no contributiva - El diseño de las reformas no fue el mas apropiado
para los problemas que debía enfrentar la región
y, en algunos casos, agravó la situación fiscal.
48Desempleo abierto creció durante los 90s y se ha
mantenido alto
49América Latina y el caribe crecimiento económico
y dinámica en la generación del empleo, por
categoría de ocupación
50Cobertura contributiva cayó desde 1990
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Cobertura en 1990 y
2002 ( de ocupados que cotiza)
PAISES EN QUE LA COBERTURA MEJORÓ
PAISES EN QUE LA COBERTURA EMPEORÓ
51AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (c. 2002) Cobertura
de la seguridad social entre trabajadores
ocupados ( de ocupados que aportan)
52Evolución de las contribuciones a los sistemas de
pensiones en 6 países con reformas estructurales
de América Latina y el Caribe
53América Latina tipos de sistemas según
interacción entre financiamiento público y
cotizaciones de la seguridad social en el sector
de la salud
54- 4. Breve referencia al impacto distributivo de
los tributos
55Estudios de incidencia tributaria
- Habiéndose revisado varios estudios sobre
incidencia tributaria en la región, no es fácil
determinar el impacto redistributivo, pero es
claro que los sistemas impositivos en su conjunto
no son progresivos. - En Gómez Sabaini (2005) se señala, a partir de
una serie de estudios realizados para algunos
países de América Latina, que la existencia de
sistemas tributarios regresivos parece ser la
norma, en claro contraste con lo que sucede en
los países industrializados. Los cálculos de
incidencia arrojan coeficientes de Gini después
del pago de los impuestos (Gpost) que indican que
los sistemas tributarios aumentan la
concentración del ingreso respecto de la
existente antes del cobro de dichos tributos
(Gpre) en casi todos los casos. - No obstante, se puede establecer con bastante
claridad que la tributación directa es un
componente fuertemente progresivo aunque de poca
significación en los resultados agregados, debido
a la escasa participación de estos impuestos en
la estructura tributaria de la región. -
56Índices de concentración en algunos países
latinoamericanos
Fuente Gómez Sabaini (2005).
57Límites a los estudios de incidencia tributaria
- Falta de fuentes de información confiables
- Método utilizado
- utilización de supuestos específicos referidos a
la incidencia algunos tributos en particular, - consideración de un período de tiempo en
particular en lugar del ciclo de vida - supuesto implícito de que la distribución del
ingreso antes de impuestos se mantiene inalterada
si el sistema tributario no existiera. - Escasos estudios integrados quién paga los
impuestos y quién recibe el servicio o bien
público que financia - No incorporación de la incidencia del impuesto
inflacionario en los estudios (no obstante, si se
han realizado numerosos análisis de la incidencia
del financiamiento inflacionario en particular) - No consideración de la incidencia de recursos
extraordinarios (en el caso de recursos no
renovables hay transferencia intergeneracional) - En consecuencia, los resultados logrados son
importantes indicadores de las tendencias
generales, pero se debe ser muy cauto en relación
con las comparaciones entre diferentes mediciones
de un mismo país y, mucho más, entre diferentes
países.
58- 5. Principales retos futuros
59Principales retos futuros
- Se suele argumentar que un nivel elevado de
presión tributaria moderadamente progresiva puede
tener un efecto redistributivo mayor que un
sistema fuertemente progresivo pero que genere
baja recaudación (Musgrave). - No obstante, la región presenta los dos
problemas de manera simultánea los sistemas,
además de proveer una cantidad insuficiente de
fondos, presentan un bajo nivel de progresividad.
De manera particular ello se debe a que los
impuestos denominados usualmente como directos
distan de tener una participación significativa
en la estructura. -
60Principales retos futuros
- Relacionados con el nivel de carga
- consolidar tendencia al aumento
- asegurar solvencia fiscal de mediano plazo
- incorporar consideraciones cíclicas
- Relacionados con la estructura tributaria
- aumentar la tributación directa (en especial
rentas) sin descuidar la indirecta - aumentar la participación de la imposición sobre
rentas de personas físicas - reemplazar tributación extraordinaria sin afectar
la solvencia
61Principales retos futuros
- Relacionados con el financiamiento de la
seguridad social - reformas consistentes con los modelos
prestacionales aumentando cobertura - ayudar a la integración de los sistemas de salud
- cuidar, en todos los casos, procesos de
transición sin afectar solvencia - Fortalecer bases de información y realización de
estudios de incidencia que ayuden a la definición
de políticas de reforma. - Fortalecer la administración tributaria
62Referencias
- CEPAL La protección social de cara al futuro
Acceso, financiamiento y solidaridad, Documento
del Trigésimo Primer Período de Sesiones,
Montevideo, 2006.Capítulo II. - Cetrángolo, O. y Gómez Sabaini, J. C. (comp.)
Tributación en América Latina. En busca de una
nueva agenda de reformas, CEPAL, 2006. - Muchas gracias!
- oscar.cetrangolo_at_cepal.org