Principales retos para los sistemas tributario y de recaudacin de la seguridad social en Amrica Lati

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Principales retos para los sistemas tributario y
de recaudación de la seguridad social en
América Latina

• Oscar Cetrángolo
• Oficina de la CEPAL en Buenos Aires
• Taller sobre Estrategias para mejorar la
  recaudación de la seguridad social
• Programa EUROsociAL Comisión Europea, Turín,
  11de junio de 2007

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Introducción

• América Latina es la región más desigual y, en
  consecuencia, la que demanda el mayor peso de
  políticas públicas redistributivas, ya sea
  mediante la tributación como las diferentes
  políticas de gasto público.
• El Estado Benefactor basado en la sociedad del
  trabajo ha sido una promesa inconclusa en los
  países de la región.
• El alcance de los sistemas de protección e
  inclusión social ha sido bajo en la mayoría de
  los países
• Las dificultades de financiamiento y acceso a la
  protección social son una constante histórica en
  la región
• Además, la política tributaria ha relegado el
  objetivo de lograr mejoras en la equidad
  distributiva en pro de otros propósitos.

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Temas a tratar

• El nivel de carga tributaria, sus determinantes
  del y relación con la distribución del ingreso en
  América Latina
• Rasgos que caracterizan la estructura tributaria
  en América Latina, con especial referencia al
  impacto distributivo
• Los impuestos sobre la nómina y el financiamiento
  de la seguridad social en América Latina
• Breve referencia al impacto distributivo de los
  tributos
• Principales retos futuros

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• 1. El nivel de carga tributaria, sus
  determinantes del y relación con la distribución
  del ingreso en América Latina

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Presión tributaria y coeficiente de Gini por
regiones
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Comparación internacional de la presión
tributaria. 1980 - 2005, en de PIB
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Comparación internacional de la presión
tributaria e importancia de la seguridad social
Año 2005, en de PIB
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Carga tributaria y solvencia

• El nivel de carga tributaria total resulta
  inadecuado para el financiamiento público, lo que
  estaría indicando, por parte de la sociedad de
  los países de la región, una preferencia de
  intervención gubernamental no consistente con los
  recursos transferidos al sector público por las
  familias. Durante los últimos años, el fuerte
  crecimiento de los recursos, acompañado por una
  política de contención del gasto, determinó un
  importante superávit primario y tendencias hacia
  el equilibrio global.

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Presión tributaria (sin Seguridad Social), Gasto
y resultados del Gobierno Central
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Crecimiento de la presión desde 1990

• El crecimiento observado en la presión
  tributaria promedio es el resultado de un
  comportamiento similar (aunque con alternativas
  diversas) en casi todos los países de la región
  entre 1990 y 2005. Sólo dos casos, México y
  Panamá, muestran una caída en el nivel de presión
  durante esos años. De todos modos, pese a esos
  incrementos, solo tres países (Brasil, Argentina
  y Uruguay) alcanzan a superar claramente los 20
  del PIB, nivel que habían logrado ya en 1990.

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Presión tributaria por países en 1990 y 2005 (
del PIB) aumento y diversidad
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Nivel y variación de la presión tributaria
1990-2005 () se reduce la dispersión
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Carga tributaria y desarrollo económico

• A diferencia de lo usualmente mostrado en los
  estudios que comparan la presión tributaria de
  países en distintas regiones del planeta, en
  América Latina, aquellos que muestran un mayor
  nivel de PIB por habitante no coinciden con los
  de mayor presión tributaria.
• De los seis países con más de 8000 us por
  habitante (medido en precios de paridad) sólo
  Argentina, Brasil y Uruguay se encuentran entre
  los de mayor presión Chile presenta un nivel de
  carga intermedio, mientras que Costa Rica y
  México recaudan menos de 15 del PIB.

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Carga tributaria y PIB por habitante (medido en
PPP)
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Carga tributaria y desigualdad

• Tampoco son los países menos desiguales
  (Uruguay, El Salvador, Costa Rica y Venezuela)
  los que presentan mayor presión tributaria. La
  tributación, entonces, no ha sido la explicación
  de una mejor distribución del ingreso, ni tampoco
  parece ser que la mejor distribución del ingreso
  esté asociada a una mayor capacidad para cobrar
  efectivamente los impuestos.

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Ingresos tributarios y coeficiente de Gini. Año
2005
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Diferentes indicadores distributivos de los
países de América Latina
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Ranking de indicadores de equidad y presión
tributaria
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Clasificación de países según la presión
tributaria e indicadores de equidad

• Elevada presión y baja desigualdad relativa
  (Uruguay, Argentina y, con indicadores algo
  inferiores, Chile)
• Elevada presión y alta desigualdad (Brasil es el
  ejemplo excluyente de esta categoría)
• Relativamente bajas presión y desigualdad (Costa
  Rica, Venezuela y México)
• Medianamente altas presión y desigualdad
  (Colombia, República Dominicana, Nicaragua,
  Honduras y Bolivia)
• Baja presión y medianamente alta desigualdad (El
  Salvador, Panamá, Perú, Ecuador, Paraguay,
  Guatemala y el caso extremo de Haití)

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Carga tributaria y desigualdad

• De la observación de la dinámica reciente
  (1990-2005) de los indicadores de desigualdad y
  presión tributaria no se registra ningún caso de
  país en donde hayan caído simultáneamente la
  presión tributaria y aumentado la desigualdad.
• Casi todos los países para los que se cuenta
  registro de ambos indicadores (no se dispone de
  coeficiente de Gini para Haití) muestran un
  crecimiento de la presión tributaria. De ellos la
  mitad ha logrado mejorar simultáneamente los
  indicadores de equidad mientras que en la otra
  mitad el aumento de la presión tributaria fue
  acompañado por deterioro distributivo.
• Solo hay dos países, Panamá y México, en donde
  cayo la presión tributaria, como se había
  señalado anteriormente en ambos casos también
  disminuyó la desigualdad.

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Evolución de la relación entre presión tributaria
y Coeficiente de Gini 1990-2005
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Evolución de la relación entre presión tributaria
y Coeficiente de Gini 1990-2005
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Evolución de la relación entre presión tributaria
y Coeficiente de Gini 1990-2005
24
Clasificación de países según dinámica de la
presión tributaria y distribución del ingreso
entre 1990 y 2005
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Otros factores que influyen sobre el nivel de
carga tributaria

• Existen otros factores que influyen sobre el
  nivel de carga tributaria. Entre ellos conviene
  señalar al menos dos.
• En primer lugar, algunos países han debido
  mejorar la solvencia fiscal mediante el
  incremento en la presión tributaria como única
  respuesta ante las demandas y restricciones
  originadas en la crisis de la deuda y la demanda
  de financiamiento para atender sus pagos. Brasil
  y Argentina son, sin duda, los ejemplos más
  claros de ello en la región.

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Importancia de los servicios de la deuda por
países (información correspondiente a 2005)
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Otros factores que influyen sobre el nivel de
carga tributaria

• En segundo término, muchos de los países de la
  región tienen fuentes de financiamiento no
  tributarias que son de suma importancia.
  Venezuela, Bolivia, México, Ecuador, Chile y
  Paraguay son claros ejemplos de situaciones en
  donde los recursos naturales brindan ingresos
  fiscales de tal importancia que han relevado a
  sus gobiernos de la necesidad de afianzar la
  recaudación tributaria. En Panamá deben
  considerarse los recursos del Canal.

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Ingresos tributarios y no tributarios
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• 2. Rasgos que caracterizan la estructura
  tributaria en América Latina, con especial
  referencia al impacto distributivo

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Estructura tributaria de América Latina en
relación con países más desarrollados

• De una primer aproximación se puede adelantar que
  la estructura tributaria de los países
  latinoamericanos es más regresiva que la
  correspondiente a las economías desarrolladas, lo
  que afecta negativamente la distribución de la
  renta y constituye uno de los factores que hace
  de América Latina una de las regiones más
  desiguales del planeta.
• Resulta llamativo que el nivel de imposición
  general a los consumos (el de características más
  regresivas) resulta ser muy similar entre los
  países de la región y los del mundo desarrollado.
  
• La diferencia entonces se encuentra en el pobre
  desempeño de la imposición a la renta y la
  correspondiente a la seguridad social (impuestos
  de características más progresivas o
  proporcionales).

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Imposición directa en la estructura tributaria.
Comparación con la OCDE Año 2005 ( PIB)
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Imposición directa en la estructura tributaria.
Comparación con la OCDE Año 2005 ( del total)
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Rasgos estilizados de los cambios en la
estructura impositiva e impacto distributivo

• Significativo incremento de la imposición general
  sobre bienes y servicios
• Simplificación de los esquemas mediante la
  depuración del número de impuestos aplicados
• Caída en la participación de los ingresos sobre
  el comercio y transacciones internacionales
• Leve aumento de la participación de la imposición
  sobre las rentas y patrimonio
• Aparición de impuestos aplicados sobre bases
  extraordinarias o espurias
• Introducción de regímenes simplificados para
  pequeños contribuyentes
• Pérdida de importancia de las cargas sobre la
  nómina salarial para financiar sistemas de
  seguridad social

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Estructura de los ingresos tributarios en
Latinoamérica (1990-2005) en del PIB
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Síntesis de cambios en la estructura

• Los cambios en la estructura de los sistemas
  tributarios de la región no parecen haber tenido
  como horizonte prioritario la construcción de
  esquemas más progresivos mediante el incremento
  en la imposición directa.
• Si la década de los años ochenta había sido
  considerada como la de la expansión del IVA, los
  años que siguieron se caracterizaron por la
  profundización de esa tendencia. Más aún, en
  materia de imposición sobre los bienes y
  servicios los avances en la generalización,
  unificación de alícuotas y la reducción de
  imposición selectiva muestran la subestimación
  del impacto distributivo de este tipo de
  tributación.

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Participación de la tributación directa por países

• Los únicos países que presentan una
  participación de los impuestos directos mayor al
  40 tienen una presión total media o baja
  (Colombia y México).
• En cambio, Brasil participa junto con Chile,
  Argentina y Panamá de los países en donde los
  impuestos directos representan entre el 30 y 40
  del total.
• La mayor parte de los países cobra de estos
  tributos entre el 20 y 30 del total, mientras
  que solo dos recaudan menos del 20, Paraguay y
  Uruguay. Sorprende éste caso, que se encuentra
  entre los de mayor presión pese a presentar una
  recaudación insignificante de los impuestos
  directos.

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Recaudación por tipo de impuesto. Países
ordenados por nivel de tributación directa (en
del PIB)
38
Estructura porcentual de la tributación en
América Latina
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• 3. Los impuestos sobre la nómina y el
  financiamiento de la seguridad social en América
  Latina

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Consideración de las cargas sobre los salarios
como parte de la presión tributaria

• Se cree conveniente distinguir cinco
  situaciones, según se trate de aportes
  obligatorios o voluntarios, la naturaleza de las
  instituciones a cargo de las prestaciones y el
  efecto redistributivo de su financiamiento
• Si las cargas son compulsivas, el sistema está a
  cargo de instituciones públicas y las
  prestaciones cumplen una función redistributiva
  es obvio que deben formar parte de la presión
  tributaria y el gasto consecuente debe ser
  considerado como público. Ejemplos de estos casos
  son los sistemas de pensiones de Brasil, Costa
  Rica, Panamá, Paraguay, los sistemas de salud de
  Costa Rica, el Fondo Nacional de Salud en Chile,
  el Fondo Solidario de Redistribución para las
  obras sociales en Argentina.

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Consideración de las cargas sobre los salarios
como parte de la presión tributaria

• Si las cargas son compulsivas, el sistema está a
  cargo de instituciones públicas pero las
  prestaciones no cumplen una función
  redistributiva, sino que se organizan según el
  principio del beneficio, el gasto será público
  pero los recursos no parecen tener el carácter de
  tributarios, sino debieran asimilarse a los no
  tributarios. Ejemplo de esta situación especial
  sería un sistema puro (sin redistribución) de
  cuentas nocionales.
• Cuando las cargas son compulsivas y financian
  prestaciones con criterio redistributivo pero a
  cargo de instituciones privadas, no debieran
  formar parte del gasto público ni sus recursos
  debieran forman parte de la presión tributaria,
  pero financian gasto social y conviene
  considerarlas como parte de una matriz de
  análisis de las políticas sociales. El sistema de
  salud colombiano esta organizado de esta manera
  así como el uruguayo.

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Consideración de las cargas sobre los salarios
como parte de la presión tributaria

• Si las cargas son compulsivas y recibidas por
  instituciones privadas que organizan sistemas de
  prestaciones sin atender a objetivos de
  redistribución, no debieran ser consideradas esas
  prestaciones como gasto público y su
  financiamiento no debiera formar parte de la
  presión tributaria ya que se trata del
  financiamiento de bienes meritorios asimilables a
  los cinturones de seguridad o las primas de
  seguro automotor. Casos de este tipo lo
  constituyen las administradoras de fondos de
  pensión de sistemas como el chileno y el
  argentino, o las ISAPRES en el sistema de salud
  chileno.
• Por último, obviamente, los pagos de cuotas
  voluntarias no forman parte de la presión
  tributaria.
• Más allá de estas consideraciones generales
  orientadoras, cada país tiene su propia
  organización de sus cuentas públicas y presenta
  la información de acuerdo con los requerimientos
  de información que ellos requieren.

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Financiamiento de la seguridad social hechos
estilizados

• Baja cobertura contributiva
• Trabajadores informales y formales
• Lento crecimiento y dinámica laboral desfavorable
  
• Lenta generación de empleo,
• Alta informalidad y baja expansión del trabajo
  asalariado.
• Precarización laboral
• Sistemas no contributivos con dificultades de
  financiamiento y baja cobertura y calidad
• Problemas similares no implican estrategias
  únicas

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América Latina y el Caribe Distribución
ocupacional y cobertura contributiva de la
protección social
45
América Latina y el Caribe aportes a la
seguridad social de los ocupados, por quintil de
ingreso del hogar
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Reformas de los noventa objetivos

• Buscaron mejoras en financiamiento y acceso a la
  protección social mediante
• Mayor relación entre empleo y protección
  basándose en crecimiento económico e incentivos a
  la cotización
• Mayor énfasis en eficiencia e incentivos que en
  solidaridad

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Reformas de los noventa razones del fracaso

• Dinámica de mercado laboral se caracterizó por
  elevado desempleo, informalidad y precarización
  laboral
• El crecimiento fue débil y volátil
• Las restricciones fiscales implicaron baja
  cobertura no contributiva
• El diseño de las reformas no fue el mas apropiado
  para los problemas que debía enfrentar la región
  y, en algunos casos, agravó la situación fiscal.

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Desempleo abierto creció durante los 90s y se ha
mantenido alto
49
América Latina y el caribe crecimiento económico
y dinámica en la generación del empleo, por
categoría de ocupación
50
Cobertura contributiva cayó desde 1990
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Cobertura en 1990 y
2002 ( de ocupados que cotiza)
PAISES EN QUE LA COBERTURA MEJORÓ
PAISES EN QUE LA COBERTURA EMPEORÓ
51
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (c. 2002) Cobertura
de la seguridad social entre trabajadores
ocupados ( de ocupados que aportan)
52
Evolución de las contribuciones a los sistemas de
pensiones en 6 países con reformas estructurales
de América Latina y el Caribe
53
América Latina tipos de sistemas según
interacción entre financiamiento público y
cotizaciones de la seguridad social en el sector
de la salud
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• 4. Breve referencia al impacto distributivo de
  los tributos

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Estudios de incidencia tributaria

• Habiéndose revisado varios estudios sobre
  incidencia tributaria en la región, no es fácil
  determinar el impacto redistributivo, pero es
  claro que los sistemas impositivos en su conjunto
  no son progresivos.
• En Gómez Sabaini (2005) se señala, a partir de
  una serie de estudios realizados para algunos
  países de América Latina, que la existencia de
  sistemas tributarios regresivos parece ser la
  norma, en claro contraste con lo que sucede en
  los países industrializados. Los cálculos de
  incidencia arrojan coeficientes de Gini después
  del pago de los impuestos (Gpost) que indican que
  los sistemas tributarios aumentan la
  concentración del ingreso respecto de la
  existente antes del cobro de dichos tributos
  (Gpre) en casi todos los casos.
• No obstante, se puede establecer con bastante
  claridad que la tributación directa es un
  componente fuertemente progresivo aunque de poca
  significación en los resultados agregados, debido
  a la escasa participación de estos impuestos en
  la estructura tributaria de la región.

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Índices de concentración en algunos países
latinoamericanos
Fuente Gómez Sabaini (2005).
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Límites a los estudios de incidencia tributaria

• Falta de fuentes de información confiables
• Método utilizado
• utilización de supuestos específicos referidos a
  la incidencia algunos tributos en particular,
• consideración de un período de tiempo en
  particular en lugar del ciclo de vida
• supuesto implícito de que la distribución del
  ingreso antes de impuestos se mantiene inalterada
  si el sistema tributario no existiera.
• Escasos estudios integrados quién paga los
  impuestos y quién recibe el servicio o bien
  público que financia
• No incorporación de la incidencia del impuesto
  inflacionario en los estudios (no obstante, si se
  han realizado numerosos análisis de la incidencia
  del financiamiento inflacionario en particular)
• No consideración de la incidencia de recursos
  extraordinarios (en el caso de recursos no
  renovables hay transferencia intergeneracional)
• En consecuencia, los resultados logrados son
  importantes indicadores de las tendencias
  generales, pero se debe ser muy cauto en relación
  con las comparaciones entre diferentes mediciones
  de un mismo país y, mucho más, entre diferentes
  países.

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• 5. Principales retos futuros

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Principales retos futuros

• Se suele argumentar que un nivel elevado de
  presión tributaria moderadamente progresiva puede
  tener un efecto redistributivo mayor que un
  sistema fuertemente progresivo pero que genere
  baja recaudación (Musgrave).
• No obstante, la región presenta los dos
  problemas de manera simultánea los sistemas,
  además de proveer una cantidad insuficiente de
  fondos, presentan un bajo nivel de progresividad.
  De manera particular ello se debe a que los
  impuestos denominados usualmente como directos
  distan de tener una participación significativa
  en la estructura.

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Principales retos futuros

• Relacionados con el nivel de carga
• consolidar tendencia al aumento
• asegurar solvencia fiscal de mediano plazo
• incorporar consideraciones cíclicas
• Relacionados con la estructura tributaria
• aumentar la tributación directa (en especial
  rentas) sin descuidar la indirecta
• aumentar la participación de la imposición sobre
  rentas de personas físicas
• reemplazar tributación extraordinaria sin afectar
  la solvencia

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Principales retos futuros

• Relacionados con el financiamiento de la
  seguridad social
• reformas consistentes con los modelos
  prestacionales aumentando cobertura
• ayudar a la integración de los sistemas de salud
• cuidar, en todos los casos, procesos de
  transición sin afectar solvencia
• Fortalecer bases de información y realización de
  estudios de incidencia que ayuden a la definición
  de políticas de reforma.
• Fortalecer la administración tributaria

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Referencias

• CEPAL La protección social de cara al futuro
  Acceso, financiamiento y solidaridad, Documento
  del Trigésimo Primer Período de Sesiones,
  Montevideo, 2006.Capítulo II.
• Cetrángolo, O. y Gómez Sabaini, J. C. (comp.)
  Tributación en América Latina. En busca de una
  nueva agenda de reformas, CEPAL, 2006.
• Muchas gracias!
• oscar.cetrangolo_at_cepal.org