Enfrentar la Pobreza Extrema, la Inequidad y la Exclusi

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Enfrentar la Pobreza Extrema, la Inequidad y la
Exclusión Social en América Latina y el Caribe
Banco Interamericano de Desarrollo Departamento
de Desarrollo Sostenible Marco FERRONI,
Subgerente

• Seminario Enfrentar la Pobreza Extrema, la
  Inequidad y la Exclusión Social como Forma de
  Fortalecer la Seguridad Hemisférica
• Comisión de Seguridad Hemisférica
• Organización de Estados Americanos
• Washington DC, 12 de marzo de 2007

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Pobreza extrema hechos estilizados

• Los niveles de pobreza son altos en comparación
  con el elevado ingreso promedio de la región.
• Pobres 39 Extremadamente pobres 15 gt 80
  millones de personas (2006). CEPAL, 2007
• Sin embargo, la tasa de disminución de la pobreza
  extrema, de acuerdo a los datos y proyecciones
  más recientes, podría ser suficiente para
  alcanzar la meta del milenio de pobreza extrema.
• Se registraron avances importantes en los últimos
  4 años Brasil y Chile lograron la meta 7
  países más (de un total de 17 contabilizados)
  estarían en la senda para lograrla. CEPAL, 2007
• A raíz de estos logros, la región bajó en
  2005/2006 al nivel de empobrecimiento extremo
  contabilizado en 1980!
• Por lo tanto Existen avances, pero con un
  desafío residual aún de gran magnitud, y con
  rezagos en comparación con otras partes del mundo
  (filmina siguiente) y lo logrado en el pasado en
  la misma región.

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Comparación de las tasas de reducción de pobreza
extrema Asia y América Latina
Nota Después de 2001 (2006 en el caso de ALC
lineas nacionales) los datos son estimaciones
basadas en observaciones recogidas durante el
período 1981-2001 (1981-2006 en el caso de ALC
lineas nacionales). Salvo en el caso de ALC
(lineas nacionales), pobreza extrema se define
como US 1 PPP/día. Fuentes Banco Mundial,
PovCalNet Database, y CEPAL, Panorama Social de
América Latina, 2006.
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Desigualdad en la distribución del ingreso
hechos estilizados

• ALC es la región más desigual del mundo, con
  cambios marginales notables en los últimos
  tiempos para algunos países.
• La reducción de la desigualdad
• Aumenta el impacto del crecimiento en la
  reducción de la pobreza.
• Disminuye el tiempo necesario para alcanzar
  cualquier meta de reducción de la pobreza.
• ? Reducir desigualdad para reducir pobreza
  extrema crecer para reducir pobreza.

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• Los pobres extremos están en los dos deciles más
  bajos de la distribución de ingreso.
• Más allá de ellos, hay muchas personas con
  ingresos muy bajos. La desigualdad pronunciada
  involucra
• Poca diferencia entre el ingreso promedio
  absoluto de los 6 a 8 deciles más bajos.
• Concentración de hogares alrededor de la linea de
  pobreza.

• La presencia de shocks y vulnerabilidades implica
  que hacen falta políticas para proteger no-pobres
  de bajos recursos ? mitigación y transferencia
  del riesgo de caer en pobreza.

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Exclusión hechos estilizados

• Producto de una dinámica política, económica y
  social que favorece la fragmentación y niega a
  ciertos grupos el acceso a recursos,
  oportunidades, servicios de calidad e
  instituciones (formales e informales) a través de
  las cuales articularse y participar.
• Condiciones sobre las que los excluidos no tienen
  control
• Género, etnía, raza, aislamiento geográfico,
  ciclo de vida (vejez, juventud), estado de salud
  (enfermedades crónicas, discapacidad), estigmas
  de distinta índole.
• Mecanismos tradicionales y modernos de exclusión
• Los factores que afectan el acceso a
  oportunidades de desarollo humano, trabajo, e
  infraestructura básica y afectan la seguridad y
  dignidad.
• La democratización, que aún padece de un déficit
  de participación y legitimación.
• La estabilización, que (afortunadamente)
  restringió la capacidad del estado de actuar
  anticíclicamente creando inflación.
• La globalización, que crea dilemas de
  competitividad versus seguridad y se convierte en
  una nueva fuente de vulnerabilidad.

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Pobreza extrema y exclusión

• Fuerte correlación étnico-racial y rural (ver
  abajo).
• Falta de movilidad social intergeneracional.
• Enfrentamiento a riesgos e inestabilidad
  económica, social y emocional
• Distinguir entre aspectos estructurales y
  coyunturales de la pobreza extrema. Los
  principales shocks negativos son pérdida de
  trabajo, enfermedad, desastre natural,
  delincuencia y violencia.
• Disfuncionalidad de la familia y del hogar
  violencia doméstica debilitamiento de mecanismos
  tradicionales de integración social.

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Políticas y programas para eliminar pobreza
extrema y combatir la exclusión social

• Lo que precede sugiere como agenda
• Reducir desigualdad.
• Invertir en oportunidades (assets, fuentes de
  ingreso, movilidad intergeneracional).
• Prevenir y aumentar la seguridad contra riesgos,
  reduciendo la vulnerabilidad (pobres y no-pobres
  de bajos recursos).
• Fomentar participación, empoderamiento y
  representación (voz).
• La experiencia demuestra que la forma de hacerlo
  debe obedecer a ciertos principios
• Visión dinámica, multidimensional y
  multisectorial.
• Servicios en paquetes (impacto superior a la suma
  de las partes).
• Integrar ministerios, servicios, municipios,
  puntos de oferta de servicios.
• Unidad y contexto de la intervención
  familia/hogar (no el individuo) comunidad
  territorio.
• Persistencia y coherencia en la implementación.
• Seguimiento y evaluación (se requieren datos
  longitudinales).

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• Clasificación de los programas de reducción de
  pobreza extrema
• Creación de activos para los pobres
• Reformas educativas y de salud programas
  redistributivos de recursos como reformas a la
  distribución y tenencia de la tierra mejoras en
  los mercados de capital y acceso a crédito
  microemprendimientos.
• Mejora de los activos productivos de los pobres
• Inversiones en infraestructura mejoras en los
  servicios financieros para pequeños productores y
  pequeños empresarios (reformas pro-pobre de los
  mercados financieros y de seguros) capacitación
  laboral para los más vulnerables en el mercado de
  trabajo.
• Programas de protección social más efectivos e
  inclusivos
• Reformas pro-pobre de sistemas de salud y
  protección social programas de transferencias
  condicionadas de dinero reformas pro-pobre de
  sistemas de pensiones y seguridad social.

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A continuación hablaremos de algunas de estas
intervenciones

• Políticas y programas destinadas al mercado
  laboral.
• Programas de transferencias condicionadas de
  dinero (CCTs).
• Reformas pro-pobre de sistemas de salud y
  protección social.
• Reformas pro-pobre de sistemas de pensiones y
  seguridad social.

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Programas de mercado laboral

• Deseable Una agenda de políticas laborales
  basada en cuatro objetivos que se enfoquen sobre
  las particulares ineficiencias de los mercados
  laborales de la región
• Objetivo 1 incrementar la eficiencia con la cual
  los trabajadores son asignados a los empleos.
• Objetivo 2 asegurar correctamente a los
  trabajadores contra los riesgos de la alta
  rotación laboral.
• Objetivo 3 aumentar las oportunidades de los
  trabajadores por medio del mejoramiento de sus
  habilidades.
• Objetivo 4 reformar y hacer cumplir las
  regulaciones y los estándares laborales
  principales.
• Estos objetivos se alejan del tradicional y
  limitado enfoque de proteger sólo a los
  trabajadores del sector formal, para dedicarse a
  resolver cómo los recursos y los ingresos son
  asignados de una manera más integral entre los
  trabajadores y las empresas. Si llegan a
  lograrse, cada uno de estos objetivos puede
  contribuir a incrementar la productividad y hacer
  que el salario crezca, que son dos objetivos
  principales de una estrategia pro-empleo.

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Un ejemplo capacitación para jóvenes en riesgo

• Algunos gobiernos de la región, con el apoyo de
  BID, fueron pioneros en el uso del modelo de
  capacitación para jóvenes, a fin de ayudar a
  grandes grupos de jóvenes en desventaja para que
  se inserten en el mercado laboral. Este modelo
  combina capacitación laboral con clases
  presenciales junta a pasantías en empresas.
• Las evaluaciones de impacto de los programas en
  Chile y Argentina demuestran que los jóvenes
  (particularmente las mujeres) que participaron en
  el programa tuvieron tasas más altas de inserción
  laboral (ubicación en empleo) que los jóvenes de
  un grupo de control. En Argentina, los jóvenes
  participantes también tuvieron ingresos más
  altos. (Giordano, Torres y Colina, 2005)
• Se han puesto en práctica variaciones del modelo
  de capacitación de jóvenes en Perú, Argentina,
  Venezuela, Chile, Honduras, Colombia y Panamá.
• Estos programas hacen hincapie en focalizarse en
  un grupo de beneficiarios que, dado su bajo nivel
  de educación, no solo son pobres en el presente,
  sino que tienen grandes riesgos de seguir siendo
  pobres y formar familias que permanecen pobres.

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Transferencias condicionadas de dinero (CCTs)

• Los programas de transferencia condicionada de
  dinero entregan un subsidio a las familias en
  extrema pobreza, condicionales a cierto
  comportamiento en términos de educación y salud.
  Dos objetivos
• Reducir la extrema pobreza, medida en términos de
  consumo corriente.
• Resultados Las CCTs están (en general) bien
  focalizadas y han ayudado a proveer un mínimo de
  consumo a las familias objetivo. Las CCTs también
  incrementan sustancialmente el uso de servicios
  de educación y de salud.
• Promover la acumulación de capital humano,
  ayudando a quebrar el círculo de pobreza
  intergeneracional (a través de las
  condicionalidades).
• Resultados Los efectos de los programas son
  positivos en años de educación, morbilidad y
  mortalidad infantil, pero no se encuentran
  efectos en rendimiento académico, o estado
  nutricional.
• México es el país que más resultados ha
  proporcionado, dado su carácter experimental.

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Qué se les pide a los beneficiarios?
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Qué es lo que se obtiene?Resultados en
educaciónCCTs tienen un impacto significativo en
inscripción en la escuela
Programa Rango de Edad Efecto del Programa
PROGRESA-Oportunidades, areas rurales, Mexico 1er-5to grado como línea de base (6to grado) 2.7 (11.1)
Red de Protección Social, Nicaragua Edad 7-13 17.7
PRAF, Honduras Edad 6-12 3.3
BDH, Ecuador Edad 6-17 10.0
Familias en Accion, Colombia Edad 8-13 (Edad 14-17) 2.1 (5.6)
Bolsa Escola, Brasil Edad 10-15 3.0
Becas para Niñas, Cambodia Escuela Secundaria 22-33
Estipendios para niñas, Bangladesh 7th grado como línea de base 12.0
Schady (2006)
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Resultados en salud
Schady (2006)
17
Resultados con respecto a trabajo infantil
Duryea, 2006.
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Fronteras en el diseño de las CCTs

• Expansión a beneficiarios pobres adicionales
  (evaluar métodos, costos).
• Expansión de la gama de intervenciones o
  beneficios elegibles
• Infancia temprana.
• Inserción laboral.
• Uso de la transferencia como garantía para
  micro-crédito.
• Pago de beneficios temporales, por ejemplo
  después de un desastre natural.
• Actividades y prestaciones de seguimiento, para
  evitar nueva caída en pobreza.
• CCTs como safety nets para los no-pobres
  vulnerables
• Estudios en algunos países muestran que la
  pobreza extrema se mantiene más o menos estable
  al compensarse la salida de algunos por la caída
  de otros por debajo de la línea de pobreza.
• En todo lo que precede, tener en cuenta la
  necesidad de implementar estrictos sistemas de
  monitoreo, proveer incentivos para reducir riesgo
  moral y proveer incentivos para salir del
  programa.

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Reformas pro-pobre de sistemas de salud y
protección social

• Deseable Cambios en los sistemas de salud para
  ajustar la cobertura efectiva a la cobertura
  legal y brindar un acceso universal garantizado a
  servicios básicos de salud, independientemente
  del riesgo o nivel de ingreso de las personas ?
  universalismo básico. (ver BID, 2006)
• Esto requiere mejoras en la organización y
  eficiencia del sector en un contexto de escasez
  de recursos y cambios tecnológicos,
  epidemiológicos y demográficos importantes.
  También requiere un elemento de solidaridad.
  
• La región es un laboratorio de reformas de salud
  con logros y enseñanzas en la racionalización e
  integración de los sistemas de aseguramiento, la
  interacción entre el financiamiento público no
  contributivo y las cotizaciones de la seguridad
  social, la separación de las funciones de
  financiamiento y prestación de servicios, la
  selección de riesgos y determinación de paquetes
  de beneficios garantizados, la organización de la
  compra de servicios de salud, y la coordinación y
  compensación en distintos modelos de
  decentralización. (Ver CEPAL, 2006)

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• Desde el punto de vista de los más pobres, lo
  prioritario es
• Corregir los mecanismos de exclusión en el acceso
  efectivo a los servicios de salud (tiempos de
  espera, segmentación mediante distintos
  mecanismos de financiamiento y aseguramiento,
  etc.).
• Aumentar la eficiencia y equidad del
  financiamiento privado de los servicios de salud,
  el cual toma principalmente la forma del gasto
  directo de bolsillo. El gasto de bolsillo es
  particularmente alto (en relación al gasto total)
  en el caso de las familias de menores ingresos.
• Expandir los sistemas de aseguramiento de
  cobertura universal (incluyendo soluciones
  innovadoras de micro-seguro).
• Fortalecer la atención primaria tradicional y
  superar el rezago epidemiológico que afecta a
  los más pobres (enfermedades transmisibles y
  maternoinfantiles).

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Reformas pro-pobre de sistemas de pensiones y
seguridad social

• Deseable Reformas de los sistemas de pensiones
  tendientes a ampliar la cobertura, incluyendo una
  dimensión no contributiva garantizada para los
  adultos mayores en situación de pobreza y con
  pensiones inadecuadas.
• Tradicionalmente, el objetivo de las políticas de
  seguridad social ha sido mantener a la gente
  fuera de la pobreza en el caso de separación del
  mercado laboral por razones de edad, invalidez,
  enfermedad, accidentes o desempleo. La
  precariedad de los mercados de trabajo, el
  aumento de la informalidad y los problemas de
  insolvencia de algunos sistemas tradicionales de
  la región se han traducido en baja cobertura
  previsional en un contexto de envejecimiento
  demográfico general.
• Desde 1981 han habido numerosas reformas
  estructurales y paramétricas de sistemas de
  pensiones en la región. Modelo substitutivo 9
  países modelo paralelo 2 países modelo
  mixto 4 países.

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• Principales resultados (ver CEPAL, 2006 Mesa
  Lago y Márquez, 2006)
• Cobertura La introducción de modelos de
  capitalización no se tradujo en mayores niveles
  de participación contributiva, entre otros
  aspectos por la baja capacidad de ahorro a largo
  plazo de una parte importante de la población.
  Muchos de los participantes contribuyentes se
  encuentran, en realidad, subasegurados.
• Ganancia en eficiencia administrativa Limitada
  (poca competencia entre entidades administradoras
  de fondos).
• Sostenibilidad financiera Los costos de
  transición de un sistema a otro pueden ser altos.
  
• La solución desde el punto de vista de reducción
  de la pobreza depende del fortalecimiento del
  componente no contributivo, focalizado en
  personas mayores de edad en situación de pobreza
  (para reducir costo fiscal en comparación con un
  modelo de prestación universal). Aquí también
  hace falta un elemento de solidaridad.

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Enfrentar la Pobreza Extrema, la Inequidad y la
Exclusión Social en América Latina y el Caribe
Banco Interamericano de Desarrollo Departamento
de Desarrollo Sostenible Marco FERRONI,
Subgerente

• Seminario Enfrentar la Pobreza Extrema, la
  Inequidad y la Exclusión Social como Forma de
  Fortalecer la Seguridad Hemisférica
• Comisión de Seguridad Hemisférica
• Organización de Estados Americanos
• Washington DC, 12 de marzo de 2007