Diseo legal y desempeo real: instituciones laborales en Amrica Latina - PowerPoint PPT Presentation

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Diseo legal y desempeo real: instituciones laborales en Amrica Latina

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... el costo m s alto en horas extras, tiene la jornada m s larga, el periodo ... actividad de interpretaci n jurisprudencial (horas extras) y en 1970/1999 ... – PowerPoint PPT presentation

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Title: Diseo legal y desempeo real: instituciones laborales en Amrica Latina


1
Diseño legal y desempeño real instituciones
laborales en América Latina
  • Coordinadora Graciela Bensusán (UAM-X)
  • Participantes Adalberto Cardoso y Telma Lage (
    IUPERJ, Río de Janeiro) Rodrigo Figueroa
    (Universidad de Chile) Cecilia Senén y Héctor
    Palomino (Universidad de Buenos Aires) Michael
    Van Gelderen y Jürgen Weller (CEPAL, Santiago de
    Chile).
  • Proyecto UAM- Conacyt ( 2002-2004).

Noviembre del 2005
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  • O b j e t i v o
  • Evaluar distancia entre diseño y desempeño de
    instituciones laborales, considerando el impacto
    de las políticas neoliberales y la globalización.
  • J u s t i f i c a c i ó n
  • _Laguna en el conocimiento de esta problemática
  • _Desinterés sobre cuál es la distancia entre las
    normas y los hechos en el mundo del trabajo.
  • _Cuestión central para mejorar niveles de
    cumplimiento de las normas.

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Preguntas de investigación
  • Qué adaptaciones institucionales se produjeron y
    con qué consecuencias sobre los niveles de
    cumplimiento?
  • Cómo evolucionaron los costos de cumplimiento/
    incumplimiento de las instituciones laborales?
  • Qué pasa con los actuales diseños en mercados
    competitivos e inestables?
  • Existen estrategias gubernamentales adecuadas
    para lograr efectividad, eficacia y eficiencia en
    instituciones laborales?
  • Qué nivel de legitimidad y credibilidad tienen
    hoy las instituciones laborales?
  • Hasta donde están desacreditadas como para
    requerir y permitir cambios profundos?

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EFECTIVIDAD
  • Preocupación de organismos económicos
    internacionales problemas de diseño centrados
    en costos de cumplimiento.
  • En esta investigación problemas que inciden en
    la efectividad de la norma y en el desempeño
    institucional.

Fallas en diseños y estrategias a) protección
de trabajadores en mercados laborales altamente
inestables b) instancias encargadas de la
aplicación de las reglas ( enforcement)
Baja efectividad de regulaciones laborales en
AL. Contexto competitivo- costos laborales
tendieron a ser peor soportados por empresas.
Dejar de cumplirlos se volvió atractivo. .
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Cumplir o no cumplir viejo dilema en un nuevo
contexto
  • Decisión de cumplir reglas cálculo en relación
    costo / beneficio.
  • El beneficio de no cumplir depende del costo de
    incumplimiento y éste de la capacidad de
    detección y sanción.
  • El cumplimiento tenderá a ser alto si la
    detección y sanción son altas.
  • A mayor costo implicado en la regla,
  • mayor incentivo para dejar de cumplir y
    deberá haber
  • mayor sanción y capacidad de fiscalización
    estatal.
  • Cuentan también
  • _Grado de legitimidad de la norma.
  • _el valor de los beneficios asignado por sus
    destinatarios.

Si aumentan incentivos para dejar de cumplir
Fortalecer castigos y capacidad estatal de
aplicarlos
En caso contrario puede esperarse menor
efectividad.
A legitimidad, se espera
cumplimiento y a la inversa.
6
Tendencias observadas en instituciones laborales
  • Recientemente
  • Argentina - revierte reformas y fortalece
    protección en contexto de crecimiento económico
  • Brasil - mantiene reformas pero no como remedio a
    problemas de empleo
  • Chile - reemprendió con cierta timidez el camino
    de la protección
  • México - aún no hizo reformas y mantiene altas
    expectativas sobre relación entre flexibilidad
    laboral, generación de empleo y competitividad.
  • Argentina y Brasil - receptividad a visión de OIT
    (trabajo decente)
  • México y Chile - mayor fuerza de recomendaciones
    del BID y el BM (flexibilidad legal).
  • 90s o antes
  • Aumento en
  • _ legitimidad de todo aquello que prometiera
    hacer más eficiente el mercado de trabajo.
  • Deterioro en
  • _ legitimidad de reglas y mecanismos de
    protección
  • _ capacidad y/o interés estatal para detectar y
    sancionar incumplimiento de normas
  • _ capacidad de los trabajadores para reclamar
    sus derechos.

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Índice del costo de cumplimiento de derechos
individuales. Promedio de 3 subíndices alcance
legal de protección, estabilidad de empleo y
condiciones de trabajo. Total del índice 3
puntos.
México el más rígido en alcance de protección
legal y costo del despido las condiciones de
trabajo se han estancado. Aunque registra el
costo más alto en horas extras, tiene la jornada
más larga, el periodo vacacional más corto, la
licencia de maternidad más breve y el aguinaldo
de menor monto.
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Costo de cumplimiento derechos colectivos.
Promedio de 5 subíndices poder sindical,
autonomía colectiva, democracia dentro de los
sindicatos, huelgas y representación de delegados
en las empresas. Total del índice 5 puntos.
México - baja calificación en autonomía colectiva
y democracia sindical de 1 punto posible tiene
0.25. Tiene el mayor puntaje en poder sindical.
Brasil y Chile obtuvieron 1 punto y Argentina
0.75.
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Comprende -Cobertura de seguridad social y
sistema de inspección -Capacidad para detectar
trabajo no registrado -Duración de
juicios - de sentencias favorables -
de sentencias ejecutadas y -Tasa de
conflictividad individual.
1 menos efectividad 4 más efectividad.
México es el que tiene menor efectividad. Los 2
países con mayor efectividad de la legislación
tienen las tasas más altas de desempleo abierto.
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  • De la combinación de los tres índices resalta
  • Los índices basados en los textos legales son
    engañosos.
  • El índice de efectividad no está necesariamente
    asociado con el mayor o menor nivel de protección
    legal (Chile con el menor nivel y México con el
    más alto, tienen los niveles de efectividad más
    bajos).
  • Brasil y Argentina tienen costos de cumplimiento
    de nivel medio (derechos individuales) y alto
    (derechos colectivos) al igual que un nivel de
    efectividad más alto que el de los otros dos
    países.
  • La mayor fuerza sindical y eficacia de la
    inspección y el sistema de justicia podrían
    explicar la mayor efectividad de la legislación
    en Brasil.

-Mayor nivel de protección en la estabilidad
laboral y el derecho de huelga -Menor grado
de autonomía y democracia sindical. -Menor
efectividad de inspección del trabajo y justicia
laboral junto a la debilidad sindical. (Chile y
México).
  • El menor nivel de efectividad de México

se asociaría a
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Problemas de diseño relación entre el resultado
de los índices y le evidencia empírica
  • Los cuatro países enfrentan problemas de diseño
    debido a
  • fallas de origen
  • vacíos institucionales
  • normas contradictorias
  • cambio de supuestos o de entorno
  • Respuesta vía reformas
  • Argentina, Brasil y Chile (90s) dejaron
    subsistentes principales problemas de diseño o
    crearon otros.
  • México la adaptación se hizo en los hechos
    mayor distancia entre diseño y desempeño.
  • Argentina, Brasil y Chile diseñaron mecanismos
    para proteger al trabajador frente a situaciones
    de desempleo.
  • México no hizo ningún ajuste y conserva el
    sistema más rígido de contratación y despido aún
    cuando presenta la tasa de rotación más alta
    (45).

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  • Derechos individuales
  • Orientar protección al individuo más que al
    puesto de trabajo (mejorar seguros de desempleo o
    crearlos).
  • Lograr el equilibrio entre flexibilidad y
    protección.
  • Aumentar nivel de cumplimiento en empresas de
    menor tamaño.
  • Impedir la evasión de responsabilidades laborales
    en cadenas de subcontratación.
  • Redistribuir riesgos.
  • Decidir cuál es el nivel de protección social que
    debe asegurarse a todos los trabajadores y
    escoger instrumentos para hacerlo efectivo.
  • Derechos colectivos
  • Eliminar restricciones para la acción colectiva y
    reorganización de estructuras sindicales
    heredadas de arreglos corporativos o de dictadura
    (dar voz y representación a desempleados y
    asalariados sin protección).
  • Extender espacios de negociación colectiva más
    allá de la empresa.
  • Construir espacios de cooperación y fortalecer la
    interlocución sindical

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Mecanismos de vigilancia y aplicación I)
Inspección del Trabajo
  • Capacidad estatal de detectar, sancionar y
    reparar violaciones a normas laborales depende
    del diseño y estrategias de la IT.
  • La IT sobrevivió al cambio de contexto (4 países
    - reestructuración de empleo, empresas,
    innovación tecnológica, transformaciones en
    riesgos y aumento de incertidumbre, cambio en
    prioridades de Estado) conservando en lo
    fundamental sus diseños tradicionales.
  • Los cambios en diseño y estrategias de IT no
    fueron suficientes para adaptar sus capacidades a
    la mayor movilidad, precariedad laboral y
    debilitamiento de actores sindicales.
  • La IT fue sensible al ciclo económico y político
    (4 países) ejem., menor fiscalización en crisis
    económica por temor a destruir empleos e interés
    en mejorar imagen para atraer inversores
    reformas en diseños y estrategias asociadas al
    regreso a la democracia.

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Semejanzas y diferencias de la IT en los 4 países
  • Tienen modelos generalistas fuerte influencia de
    OIT en sus diseños y amplias facultades en
    fiscalización del cumplimiento de leyes
    laborales.
  • Brasil logros y limitaciones del modelo de IT
    dominante.
  • Mayor capacidad de fiscalización Mayor
    efectividad, eficacia y eficiencia de la IT.

Importancia política, estructura centralizada,
nivel de competencia, grado de
informatización, calidad de recursos humanos y
alta remuneración, incentivos para
fiscalización, facultades a inspectores,
fiscalización regulada con actores (sector
construcción) y estrategias de focalización
hacia sectores vulnerables, mecanismos de
inhibición de corrupción o fraudes, Obligación
de inscripción en Ministerio de Trabajo salario,
funciones y condiciones de trabajo.
A T R I B U T O S
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  • Privilegia fiscalización de grandes empresas,
  • No ha mejorado la capacidad de regularizar
    trabajadores sin registro
  • Depende de la denuncia de los trabajadores.
  • Las posibilidades de aplicar sanciones son
    reducidas y el nivel de impunidad es alto.
  • Recursos materiales insuficientes y no han
    aumentado proporcionalmente a la mayor presión
    por abatir costos laborales.
  • La IT no puede contrarrestar las consecuencias de
    un modelo económico que obliga a los trabajadores
    a aceptar cualquier condición para obtener una
    fuente de ingresos y a las pequeñas empresas a
    precarizar los empleos para sobrevivir.

L I M I T A C I O N E S
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  • Problemas de coordinación
  • En México y Argentina el federalismo genera
    tensiones entre diversas jurisdicciones pero la
    descentralización en este último caso (GCBA)
    produjo resultados positivos al aumentar
    efectividad de IT.
  • Aunque Argentina tiene alto nivel de
    descentralización, el Ministerio de Trabajo
    retiene en forma coordinada con otros organismos
    el control del trabajo no registrado en el marco
    de Programas Nacionales de Fiscalización.
  • México - no existe programa alguno semejante en
    la IT. Los esfuerzos del IMSS no se coordinan con
    los de esta dependencia a pesar de que la falta
    de inscripción y el incumplimiento de los demás
    derechos están fuertemente asociados.

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Cómo se promueve el cumplimiento? Estrategias
de implementación
  • Estrategias predominantes hasta los 90s
  • _Imposición de sanciones proporcionales a
    importancia de la norma y
  • aumentar capacidad de detección. A partir de
    los 90s
  • _Importancia a promoción del cumplimiento
    voluntario y prevención.
  • Cuestionamiento a estrategias basadas en
    desviación - deben ser muy gravosas, tener un
    aparato centralizado, eficaz, dotado de poder y
    recursos suficientes.
  • Se genera el problema de control a los
    guardianes del cumplimiento. Por la intención
    de combatir la corrupción, se debilitaron o
    desarmaron los aparatos de fiscalización e
    incluso se abrió el paso a la privatización de
    los sistemas de inspección (México).
  • El viraje hacia estrategias basadas en la
    prevención y promoción del cumplimiento
    voluntario (estrategia de los ángeles) se
    asoció a la idea de que una mayor fiscalización
    sobre las empresas, se traduciría en destrucción
    de empleos.

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  • Coherencia interna entre diseño institucional y
    mecanismos para hacerlas cumplir. La falta de
    coherencia puede explicar en alguna medida porqué
    en los 4 países existe bajo nivel de cumplimiento
    de normas en empresas de menos de 50
    trabajadores.
  • Argentina, Brasil y Chile - esfuerzos por mejorar
    fiscalización y procedimientos, condición de
    inspectores, formación, aumento de recursos.
  • México estrategia modernizante de sesgo
    gerencial, busca mejorar imagen de IT frente a
    empleadores y evitar corrupción.
  • Cambios apuntan a abdicar de tal función
    pasándola a instancias privadas.
  • Estrategias contradictorias IT vs IMSS.
  • La falta de una base de datos completa es un
    problema de implementación no resuelto en México
    ni en Chile problema técnico o falta de
    voluntad política?
  • IT -Chile - tensiones entre interés de
    profundizar el modelo de desarrollo precedente y
    necesidad de contrarrestar efectos sociales
    negativos.
  • Los esfuerzos -promoción de cumplimiento y
    reparación del daño, más que a sanción,
    privilegiando la conciliación.
  • Brasil - focalización a sectores más precarios.

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R e s u l t a d o s
  • La posibilidad de detectar el trabajo no
    registrado es muy baja (A, B y CH) o casi nulas
    (Mx).
  • Hay mejoría en indicadores de los 3 países del
    Cono Sur los avances son mayores en Argentina.
  • Las pequeñas empresas (-9 o 15 trabajadores)
    tienen trato privilegiado en B y M.
  • Posibilidad de detectar incumplimientos en las
    grandes es mayor pero éstas tienen recursos para
    defenderse y hacer que el costo del
    incumplimiento tienda a ser cero.
  • Mayor presencia sindical influye en mayor
    cumplimiento.
  • La generalización de subcontratación en las
    grandes lleva a
  • _coexistencia de trabajadores con diferentes
    condiciones,
  • _encubrimiento de relaciones de trabajo y
  • _trabajo no registrado, todo lo cual dificulta
    la labor de fiscalización.
  • 4 países - participación sindical en procesos de
    inspección es limitada o nula, incluso sí se
    contempla dentro de los procedimientos de
    vigilancia.

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II. Justicia Laboral
  • Si no es eficaz, genera un fuerte incentivo para
    no cumplir con los derechos de los trabajadores.
  • Importantes cambios en diseños y estrategias en 3
    de los 4 países por el descrédito ante la
    lentitud en procedimientos e incapacidad de hacer
    cumplir sentencias o laudos o por efectos dañinos
    sobre pequeñas empresas.
  • Cambio de supuestos concebida para funcionar en
    contextos de crecimiento económico y estabilidad
    en el empleo, se mostró inefectiva e ineficaz al
    cambiar las condiciones.
  • Principal motivo de conflictos individuales el
    despido. Los conflictos individuales aumentaron
    en situaciones críticas.
  • Argentina, Brasil y Chile introdujeron cambios de
    tipo estructural.

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  • Brasil - mayor capacidad de
    innovación dejaron atrás rasgos corporativos,
    Existe una organización eficaz y eficiente que
    responde coherentemente a la creciente
    judicialización de relaciones laborales y se
    reducen conflictos colectivos.
  • Argentina - reforma estructural
    -1997- creó Servicio de Conciliación Obligatoria
    de la Ciudad de Buenos Aires, a cargo del
    Ministerio de Trabajo, cuestionada por su
    dependencia del Poder Ejecutivo, su carácter
    administrativo, la inducción a la renuncia de
    derechos y encubrimiento de situaciones de
    simulación.
  • Chile - reformas de 2001 y 2005
    introdujeron correctivos. El principal problema
    era el limitado número de tribunales
    especializados así como su intervención en causas
    previsionales ( en México).
  • México - problemas de diseño
    estructural integración tripartita de juntas de
    conciliación y arbitraje y dependencia al
    Ejecutivo. Imparcialidad fuertemente
    comprometida. Caos en desempeño de la justicia
    laboral. Esta situación puede explicar baja tasa
    de conflictividad individual - 6, Brasil 15 y
    30 Argentina.

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  • Problemas comunes
  • Conciliación como alternativa ante lentitud de
    justicia, que conduce a la renuncia de derechos
    reduciendo el costo de cumplimiento.
  • Problemas de diseño en procedimientos ámbitos de
    competencia, etapas y oportunidades para dilación
    de trámites, rezagos en tramitación y resolución,
    la primera instancia carece de credibilidad y es
    vista como una fase sin consecuencias.
  • Obstáculos se traducen en altas tasas de
    desistimientos y alto de sentencias sin
    ejecutar.
  • Laudos o sentencias favorables a trabajadores
    aprox. 50 de casos aceptados en Brasil, 67 en
    México justicia federal y 74 justicia local DF.
  • Diferencia entre México y otros países
  • servicio gratuito vs costos según resultados.
  • Sin embargo, después de Chile, México tiene la
    tasa de conflictividad más baja y el menor
    porcentaje de laudos ejecutados en el DF.

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Jurisprudencia amplía, restringe o delimita
derechos laborales?
  • México Estabilidad en interpretaciones
    jurisprudenciales al delimitar alcance de
    derechos (casi 90), sin ampliarlos ni
    restringirlos (1970/2003).
  • - 1995 posición anti corporativa y a favor del
    pluralismo.
  • Chile interpretaciones flexibilizadoras - menor
    protección de la legislación. Baja tasa de
    conflictividad puede deberse a mayor flexibilidad
    en contratación o a menor credibilidad respecto
    al sentido tutelar del sistema judicial.
  • Argentina - tendencia flexibilizadora en
    jurisprudencia -90s- y cambio sustancial en 2003
    - viraje en política laboral y cambio de
    integración del máximo tribunal. Defensa
    estructura corporativa.
  • Brasil intensa actividad de interpretación
    jurisprudencial (horas extras) y en 1970/1999
    65.3 de interpretaciones amplían derechos
    individuales, 2.6 neutra y 32.1 restrictivas.

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C o n c l u s i ó n
En materia de derechos laborales nada está
definitivamente perdido ni adquirido.
Trascender análisis de costos de cumplimento
basado en textos legales y conocer el desempeño
real de instituciones laborales.
  • Diferencias entre países
  • _presencia o ausencia de sindicalismo fuerte y
    autónomo,
  • _capacidad estatal para detectar incumplimiento
    y sancionarlo,
  • _legitimidad de las normas.
  • Argentina y Chile sistemas en transición para
    aumentar la protección.
  • Brasil Mantiene cierta coherencia entre costo de
    cumplimiento y sistema de vigilancia -
    aplicación, debido a un sistema de inspección y
    justicia laboral eficaz y bien organizado, con
    estrategias cada vez más orientadas a la
    prevención pero con recursos insuficientes.
  • México - consecuencias de conservar un diseño
    marcadamente rígido -sistema de IT/JL débil,
    inestable (IT) y fragmentado, sin transparencia,
    insuficientes recursos e ineficaz. Trabas
    políticas para el cambio institucional.

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  • Sistemas de indemnizaciones por despido -
    difíciles de hacer efectivos en mercados
    inestables y predominio de pymes.
  • Benefician generalmente a trabajadores
    calificados de grandes empresas y no a los
    vulnerables
  • Demanda un minoritario de trabajadores, la
    mayoría acepta conciliar en menos de la mitad de
    lo que le corresponde legalmente.
  • Escasa experiencia - tránsito a modelos
    sindicales pluralistas con equilibrio entre
    libertades individuales y derechos colectivos.
  • Trabajo no registrado problema complejo -
    solución compleja.
  • Caso extendido de colusión legal (empleadores,
    autoridades y trabajadores), basado en un
    equilibrio entre intereses.
  • A mayor precariedad de vínculos y condiciones
    del empleador, menor disposición de trabajadores
    a denunciar violaciones.

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  • Mayor capacidad estatal de detección y sanción
    del trabajo registrado puede incidir en el
    fenómeno una fuerte multa y más fiscalización
    desalentarían la evasión.
  • Lo más importante es que haya crecimiento
    económico. De acuerdo a Weller y Van Gelderen
    (2005) la sensibilidad de las variables laborales
    (empleo, desempleo y salarios) frente al
    crecimiento económico no difiere de la que existe
    en países más flexibles (EEUU). El problema no
    radicaría en la legislación laboral.
  • Qué otras medidas podrían desalentar el trabajo
    no registrado?
  • ? Esfuerzos gubernamentales para aumentar la
    legitimidad de la protección.
  • ? Un régimen especial para empresas pequeñas o
    revisión a la baja de costos laborales no
    salariales para que sean soportados por todas las
    empresas
  • ?- Mayor tolerancia en los hechos con
    compromisos para inducir cumplimiento gradual
  • ? -Aumento de salario para que los trabajadores
    subsistan sin sacrificar otros derechos o una
    reducción para soportar los costos no salariales
    asociados a su monto.
  • ? -Mejores condiciones institucionales para una
    ciudadanía laboral de alta intensidad,
    fortaleciendo el papel fiscalizador de sindicatos
    o combinando estas opciones.

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  • Caso extremo de colusión legal simulación
    sindical/CCT en México.
  • Complicidad entre autoridades, empleadores y
    sindicatos.
  • cotos de poder mafiosos vs rediseño profundo
    del régimen laboral.
  • Diseñar mejores instituciones Todos los países
    necesitan rediseños en derechos individuales y
    colectivos así como en sus mecanismos de
    aplicación para hacer efectiva la protección,
    pero el diseño institucional de México es el que
    más se aleja del desempeño real. En este caso se
    requiere una verdadera reforma estructural ( de
    las estructuras de representación- sindicatos- y
    del aparato estatal IT y JL)
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