Title: Diseo legal y desempeo real: instituciones laborales en Amrica Latina
1Diseño legal y desempeño real instituciones
laborales en América Latina
- Coordinadora Graciela Bensusán (UAM-X)
- Participantes Adalberto Cardoso y Telma Lage (
IUPERJ, Río de Janeiro) Rodrigo Figueroa
(Universidad de Chile) Cecilia Senén y Héctor
Palomino (Universidad de Buenos Aires) Michael
Van Gelderen y Jürgen Weller (CEPAL, Santiago de
Chile). - Proyecto UAM- Conacyt ( 2002-2004).
Noviembre del 2005
2- O b j e t i v o
- Evaluar distancia entre diseño y desempeño de
instituciones laborales, considerando el impacto
de las políticas neoliberales y la globalización. - J u s t i f i c a c i ó n
- _Laguna en el conocimiento de esta problemática
- _Desinterés sobre cuál es la distancia entre las
normas y los hechos en el mundo del trabajo. - _Cuestión central para mejorar niveles de
cumplimiento de las normas.
3Preguntas de investigación
- Qué adaptaciones institucionales se produjeron y
con qué consecuencias sobre los niveles de
cumplimiento? - Cómo evolucionaron los costos de cumplimiento/
incumplimiento de las instituciones laborales? - Qué pasa con los actuales diseños en mercados
competitivos e inestables? - Existen estrategias gubernamentales adecuadas
para lograr efectividad, eficacia y eficiencia en
instituciones laborales? - Qué nivel de legitimidad y credibilidad tienen
hoy las instituciones laborales? - Hasta donde están desacreditadas como para
requerir y permitir cambios profundos?
4EFECTIVIDAD
- Preocupación de organismos económicos
internacionales problemas de diseño centrados
en costos de cumplimiento. - En esta investigación problemas que inciden en
la efectividad de la norma y en el desempeño
institucional.
Fallas en diseños y estrategias a) protección
de trabajadores en mercados laborales altamente
inestables b) instancias encargadas de la
aplicación de las reglas ( enforcement)
Baja efectividad de regulaciones laborales en
AL. Contexto competitivo- costos laborales
tendieron a ser peor soportados por empresas.
Dejar de cumplirlos se volvió atractivo. .
5Cumplir o no cumplir viejo dilema en un nuevo
contexto
- Decisión de cumplir reglas cálculo en relación
costo / beneficio. - El beneficio de no cumplir depende del costo de
incumplimiento y éste de la capacidad de
detección y sanción. - El cumplimiento tenderá a ser alto si la
detección y sanción son altas. - A mayor costo implicado en la regla,
- mayor incentivo para dejar de cumplir y
deberá haber - mayor sanción y capacidad de fiscalización
estatal. - Cuentan también
-
- _Grado de legitimidad de la norma.
- _el valor de los beneficios asignado por sus
destinatarios.
Si aumentan incentivos para dejar de cumplir
Fortalecer castigos y capacidad estatal de
aplicarlos
En caso contrario puede esperarse menor
efectividad.
A legitimidad, se espera
cumplimiento y a la inversa.
6Tendencias observadas en instituciones laborales
- Recientemente
- Argentina - revierte reformas y fortalece
protección en contexto de crecimiento económico - Brasil - mantiene reformas pero no como remedio a
problemas de empleo - Chile - reemprendió con cierta timidez el camino
de la protección - México - aún no hizo reformas y mantiene altas
expectativas sobre relación entre flexibilidad
laboral, generación de empleo y competitividad. - Argentina y Brasil - receptividad a visión de OIT
(trabajo decente) - México y Chile - mayor fuerza de recomendaciones
del BID y el BM (flexibilidad legal).
- 90s o antes
- Aumento en
- _ legitimidad de todo aquello que prometiera
hacer más eficiente el mercado de trabajo. -
- Deterioro en
- _ legitimidad de reglas y mecanismos de
protección -
- _ capacidad y/o interés estatal para detectar y
sancionar incumplimiento de normas - _ capacidad de los trabajadores para reclamar
sus derechos.
7Índice del costo de cumplimiento de derechos
individuales. Promedio de 3 subíndices alcance
legal de protección, estabilidad de empleo y
condiciones de trabajo. Total del índice 3
puntos.
México el más rígido en alcance de protección
legal y costo del despido las condiciones de
trabajo se han estancado. Aunque registra el
costo más alto en horas extras, tiene la jornada
más larga, el periodo vacacional más corto, la
licencia de maternidad más breve y el aguinaldo
de menor monto.
8Costo de cumplimiento derechos colectivos.
Promedio de 5 subíndices poder sindical,
autonomía colectiva, democracia dentro de los
sindicatos, huelgas y representación de delegados
en las empresas. Total del índice 5 puntos.
México - baja calificación en autonomía colectiva
y democracia sindical de 1 punto posible tiene
0.25. Tiene el mayor puntaje en poder sindical.
Brasil y Chile obtuvieron 1 punto y Argentina
0.75.
9Comprende -Cobertura de seguridad social y
sistema de inspección -Capacidad para detectar
trabajo no registrado -Duración de
juicios - de sentencias favorables -
de sentencias ejecutadas y -Tasa de
conflictividad individual.
1 menos efectividad 4 más efectividad.
México es el que tiene menor efectividad. Los 2
países con mayor efectividad de la legislación
tienen las tasas más altas de desempleo abierto.
10- De la combinación de los tres índices resalta
- Los índices basados en los textos legales son
engañosos. - El índice de efectividad no está necesariamente
asociado con el mayor o menor nivel de protección
legal (Chile con el menor nivel y México con el
más alto, tienen los niveles de efectividad más
bajos). - Brasil y Argentina tienen costos de cumplimiento
de nivel medio (derechos individuales) y alto
(derechos colectivos) al igual que un nivel de
efectividad más alto que el de los otros dos
países. - La mayor fuerza sindical y eficacia de la
inspección y el sistema de justicia podrían
explicar la mayor efectividad de la legislación
en Brasil.
-Mayor nivel de protección en la estabilidad
laboral y el derecho de huelga -Menor grado
de autonomía y democracia sindical. -Menor
efectividad de inspección del trabajo y justicia
laboral junto a la debilidad sindical. (Chile y
México).
- El menor nivel de efectividad de México
se asociaría a
11Problemas de diseño relación entre el resultado
de los índices y le evidencia empírica
- Los cuatro países enfrentan problemas de diseño
debido a - fallas de origen
- vacíos institucionales
- normas contradictorias
- cambio de supuestos o de entorno
- Respuesta vía reformas
- Argentina, Brasil y Chile (90s) dejaron
subsistentes principales problemas de diseño o
crearon otros. - México la adaptación se hizo en los hechos
mayor distancia entre diseño y desempeño. - Argentina, Brasil y Chile diseñaron mecanismos
para proteger al trabajador frente a situaciones
de desempleo. - México no hizo ningún ajuste y conserva el
sistema más rígido de contratación y despido aún
cuando presenta la tasa de rotación más alta
(45).
12- Derechos individuales
- Orientar protección al individuo más que al
puesto de trabajo (mejorar seguros de desempleo o
crearlos). - Lograr el equilibrio entre flexibilidad y
protección. - Aumentar nivel de cumplimiento en empresas de
menor tamaño. - Impedir la evasión de responsabilidades laborales
en cadenas de subcontratación. - Redistribuir riesgos.
- Decidir cuál es el nivel de protección social que
debe asegurarse a todos los trabajadores y
escoger instrumentos para hacerlo efectivo.
- Derechos colectivos
- Eliminar restricciones para la acción colectiva y
reorganización de estructuras sindicales
heredadas de arreglos corporativos o de dictadura
(dar voz y representación a desempleados y
asalariados sin protección). - Extender espacios de negociación colectiva más
allá de la empresa. - Construir espacios de cooperación y fortalecer la
interlocución sindical
13 Mecanismos de vigilancia y aplicación I)
Inspección del Trabajo
- Capacidad estatal de detectar, sancionar y
reparar violaciones a normas laborales depende
del diseño y estrategias de la IT. - La IT sobrevivió al cambio de contexto (4 países
- reestructuración de empleo, empresas,
innovación tecnológica, transformaciones en
riesgos y aumento de incertidumbre, cambio en
prioridades de Estado) conservando en lo
fundamental sus diseños tradicionales. - Los cambios en diseño y estrategias de IT no
fueron suficientes para adaptar sus capacidades a
la mayor movilidad, precariedad laboral y
debilitamiento de actores sindicales. - La IT fue sensible al ciclo económico y político
(4 países) ejem., menor fiscalización en crisis
económica por temor a destruir empleos e interés
en mejorar imagen para atraer inversores
reformas en diseños y estrategias asociadas al
regreso a la democracia.
14Semejanzas y diferencias de la IT en los 4 países
- Tienen modelos generalistas fuerte influencia de
OIT en sus diseños y amplias facultades en
fiscalización del cumplimiento de leyes
laborales. - Brasil logros y limitaciones del modelo de IT
dominante. - Mayor capacidad de fiscalización Mayor
efectividad, eficacia y eficiencia de la IT.
Importancia política, estructura centralizada,
nivel de competencia, grado de
informatización, calidad de recursos humanos y
alta remuneración, incentivos para
fiscalización, facultades a inspectores,
fiscalización regulada con actores (sector
construcción) y estrategias de focalización
hacia sectores vulnerables, mecanismos de
inhibición de corrupción o fraudes, Obligación
de inscripción en Ministerio de Trabajo salario,
funciones y condiciones de trabajo.
A T R I B U T O S
15- Privilegia fiscalización de grandes empresas,
- No ha mejorado la capacidad de regularizar
trabajadores sin registro - Depende de la denuncia de los trabajadores.
- Las posibilidades de aplicar sanciones son
reducidas y el nivel de impunidad es alto. - Recursos materiales insuficientes y no han
aumentado proporcionalmente a la mayor presión
por abatir costos laborales. - La IT no puede contrarrestar las consecuencias de
un modelo económico que obliga a los trabajadores
a aceptar cualquier condición para obtener una
fuente de ingresos y a las pequeñas empresas a
precarizar los empleos para sobrevivir.
L I M I T A C I O N E S
16- Problemas de coordinación
- En México y Argentina el federalismo genera
tensiones entre diversas jurisdicciones pero la
descentralización en este último caso (GCBA)
produjo resultados positivos al aumentar
efectividad de IT. - Aunque Argentina tiene alto nivel de
descentralización, el Ministerio de Trabajo
retiene en forma coordinada con otros organismos
el control del trabajo no registrado en el marco
de Programas Nacionales de Fiscalización. - México - no existe programa alguno semejante en
la IT. Los esfuerzos del IMSS no se coordinan con
los de esta dependencia a pesar de que la falta
de inscripción y el incumplimiento de los demás
derechos están fuertemente asociados.
17Cómo se promueve el cumplimiento? Estrategias
de implementación
- Estrategias predominantes hasta los 90s
- _Imposición de sanciones proporcionales a
importancia de la norma y - aumentar capacidad de detección. A partir de
los 90s - _Importancia a promoción del cumplimiento
voluntario y prevención. -
- Cuestionamiento a estrategias basadas en
desviación - deben ser muy gravosas, tener un
aparato centralizado, eficaz, dotado de poder y
recursos suficientes. - Se genera el problema de control a los
guardianes del cumplimiento. Por la intención
de combatir la corrupción, se debilitaron o
desarmaron los aparatos de fiscalización e
incluso se abrió el paso a la privatización de
los sistemas de inspección (México). - El viraje hacia estrategias basadas en la
prevención y promoción del cumplimiento
voluntario (estrategia de los ángeles) se
asoció a la idea de que una mayor fiscalización
sobre las empresas, se traduciría en destrucción
de empleos.
18- Coherencia interna entre diseño institucional y
mecanismos para hacerlas cumplir. La falta de
coherencia puede explicar en alguna medida porqué
en los 4 países existe bajo nivel de cumplimiento
de normas en empresas de menos de 50
trabajadores. - Argentina, Brasil y Chile - esfuerzos por mejorar
fiscalización y procedimientos, condición de
inspectores, formación, aumento de recursos. - México estrategia modernizante de sesgo
gerencial, busca mejorar imagen de IT frente a
empleadores y evitar corrupción. - Cambios apuntan a abdicar de tal función
pasándola a instancias privadas. - Estrategias contradictorias IT vs IMSS.
- La falta de una base de datos completa es un
problema de implementación no resuelto en México
ni en Chile problema técnico o falta de
voluntad política? - IT -Chile - tensiones entre interés de
profundizar el modelo de desarrollo precedente y
necesidad de contrarrestar efectos sociales
negativos. - Los esfuerzos -promoción de cumplimiento y
reparación del daño, más que a sanción,
privilegiando la conciliación. - Brasil - focalización a sectores más precarios.
19R e s u l t a d o s
- La posibilidad de detectar el trabajo no
registrado es muy baja (A, B y CH) o casi nulas
(Mx). - Hay mejoría en indicadores de los 3 países del
Cono Sur los avances son mayores en Argentina. - Las pequeñas empresas (-9 o 15 trabajadores)
tienen trato privilegiado en B y M. - Posibilidad de detectar incumplimientos en las
grandes es mayor pero éstas tienen recursos para
defenderse y hacer que el costo del
incumplimiento tienda a ser cero. - Mayor presencia sindical influye en mayor
cumplimiento. - La generalización de subcontratación en las
grandes lleva a - _coexistencia de trabajadores con diferentes
condiciones, - _encubrimiento de relaciones de trabajo y
- _trabajo no registrado, todo lo cual dificulta
la labor de fiscalización. - 4 países - participación sindical en procesos de
inspección es limitada o nula, incluso sí se
contempla dentro de los procedimientos de
vigilancia.
20 II. Justicia Laboral
- Si no es eficaz, genera un fuerte incentivo para
no cumplir con los derechos de los trabajadores. - Importantes cambios en diseños y estrategias en 3
de los 4 países por el descrédito ante la
lentitud en procedimientos e incapacidad de hacer
cumplir sentencias o laudos o por efectos dañinos
sobre pequeñas empresas. - Cambio de supuestos concebida para funcionar en
contextos de crecimiento económico y estabilidad
en el empleo, se mostró inefectiva e ineficaz al
cambiar las condiciones. - Principal motivo de conflictos individuales el
despido. Los conflictos individuales aumentaron
en situaciones críticas. - Argentina, Brasil y Chile introdujeron cambios de
tipo estructural.
21- Brasil - mayor capacidad de
innovación dejaron atrás rasgos corporativos,
Existe una organización eficaz y eficiente que
responde coherentemente a la creciente
judicialización de relaciones laborales y se
reducen conflictos colectivos. - Argentina - reforma estructural
-1997- creó Servicio de Conciliación Obligatoria
de la Ciudad de Buenos Aires, a cargo del
Ministerio de Trabajo, cuestionada por su
dependencia del Poder Ejecutivo, su carácter
administrativo, la inducción a la renuncia de
derechos y encubrimiento de situaciones de
simulación. - Chile - reformas de 2001 y 2005
introdujeron correctivos. El principal problema
era el limitado número de tribunales
especializados así como su intervención en causas
previsionales ( en México). - México - problemas de diseño
estructural integración tripartita de juntas de
conciliación y arbitraje y dependencia al
Ejecutivo. Imparcialidad fuertemente
comprometida. Caos en desempeño de la justicia
laboral. Esta situación puede explicar baja tasa
de conflictividad individual - 6, Brasil 15 y
30 Argentina.
22- Problemas comunes
- Conciliación como alternativa ante lentitud de
justicia, que conduce a la renuncia de derechos
reduciendo el costo de cumplimiento. - Problemas de diseño en procedimientos ámbitos de
competencia, etapas y oportunidades para dilación
de trámites, rezagos en tramitación y resolución,
la primera instancia carece de credibilidad y es
vista como una fase sin consecuencias. - Obstáculos se traducen en altas tasas de
desistimientos y alto de sentencias sin
ejecutar. - Laudos o sentencias favorables a trabajadores
aprox. 50 de casos aceptados en Brasil, 67 en
México justicia federal y 74 justicia local DF. - Diferencia entre México y otros países
- servicio gratuito vs costos según resultados.
- Sin embargo, después de Chile, México tiene la
tasa de conflictividad más baja y el menor
porcentaje de laudos ejecutados en el DF.
23Jurisprudencia amplía, restringe o delimita
derechos laborales?
- México Estabilidad en interpretaciones
jurisprudenciales al delimitar alcance de
derechos (casi 90), sin ampliarlos ni
restringirlos (1970/2003). - - 1995 posición anti corporativa y a favor del
pluralismo. - Chile interpretaciones flexibilizadoras - menor
protección de la legislación. Baja tasa de
conflictividad puede deberse a mayor flexibilidad
en contratación o a menor credibilidad respecto
al sentido tutelar del sistema judicial. - Argentina - tendencia flexibilizadora en
jurisprudencia -90s- y cambio sustancial en 2003
- viraje en política laboral y cambio de
integración del máximo tribunal. Defensa
estructura corporativa. - Brasil intensa actividad de interpretación
jurisprudencial (horas extras) y en 1970/1999
65.3 de interpretaciones amplían derechos
individuales, 2.6 neutra y 32.1 restrictivas.
24C o n c l u s i ó n
En materia de derechos laborales nada está
definitivamente perdido ni adquirido.
Trascender análisis de costos de cumplimento
basado en textos legales y conocer el desempeño
real de instituciones laborales.
- Diferencias entre países
- _presencia o ausencia de sindicalismo fuerte y
autónomo, - _capacidad estatal para detectar incumplimiento
y sancionarlo, - _legitimidad de las normas.
- Argentina y Chile sistemas en transición para
aumentar la protección. - Brasil Mantiene cierta coherencia entre costo de
cumplimiento y sistema de vigilancia -
aplicación, debido a un sistema de inspección y
justicia laboral eficaz y bien organizado, con
estrategias cada vez más orientadas a la
prevención pero con recursos insuficientes. - México - consecuencias de conservar un diseño
marcadamente rígido -sistema de IT/JL débil,
inestable (IT) y fragmentado, sin transparencia,
insuficientes recursos e ineficaz. Trabas
políticas para el cambio institucional.
25- Sistemas de indemnizaciones por despido -
difíciles de hacer efectivos en mercados
inestables y predominio de pymes. -
- Benefician generalmente a trabajadores
calificados de grandes empresas y no a los
vulnerables -
- Demanda un minoritario de trabajadores, la
mayoría acepta conciliar en menos de la mitad de
lo que le corresponde legalmente. - Escasa experiencia - tránsito a modelos
sindicales pluralistas con equilibrio entre
libertades individuales y derechos colectivos. - Trabajo no registrado problema complejo -
solución compleja. - Caso extendido de colusión legal (empleadores,
autoridades y trabajadores), basado en un
equilibrio entre intereses. -
- A mayor precariedad de vínculos y condiciones
del empleador, menor disposición de trabajadores
a denunciar violaciones.
26- Mayor capacidad estatal de detección y sanción
del trabajo registrado puede incidir en el
fenómeno una fuerte multa y más fiscalización
desalentarían la evasión. - Lo más importante es que haya crecimiento
económico. De acuerdo a Weller y Van Gelderen
(2005) la sensibilidad de las variables laborales
(empleo, desempleo y salarios) frente al
crecimiento económico no difiere de la que existe
en países más flexibles (EEUU). El problema no
radicaría en la legislación laboral. - Qué otras medidas podrían desalentar el trabajo
no registrado? - ? Esfuerzos gubernamentales para aumentar la
legitimidad de la protección. - ? Un régimen especial para empresas pequeñas o
revisión a la baja de costos laborales no
salariales para que sean soportados por todas las
empresas - ?- Mayor tolerancia en los hechos con
compromisos para inducir cumplimiento gradual - ? -Aumento de salario para que los trabajadores
subsistan sin sacrificar otros derechos o una
reducción para soportar los costos no salariales
asociados a su monto. - ? -Mejores condiciones institucionales para una
ciudadanía laboral de alta intensidad,
fortaleciendo el papel fiscalizador de sindicatos
o combinando estas opciones.
27- Caso extremo de colusión legal simulación
sindical/CCT en México. - Complicidad entre autoridades, empleadores y
sindicatos. - cotos de poder mafiosos vs rediseño profundo
del régimen laboral. - Diseñar mejores instituciones Todos los países
necesitan rediseños en derechos individuales y
colectivos así como en sus mecanismos de
aplicación para hacer efectiva la protección,
pero el diseño institucional de México es el que
más se aleja del desempeño real. En este caso se
requiere una verdadera reforma estructural ( de
las estructuras de representación- sindicatos- y
del aparato estatal IT y JL)