Descentralizacin en Amrica Latina: Elementos para una Gestin Estratgica

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Descentralización en América Latina Elementos
para una Gestión Estratégica

• Evolución logros y desafíos
• Revisión de la teoría
• Reorientación de los procesos

Iván Finot - ILPES/CEPAL/NN.UU. - 16.11.01 IX
Curso Internacional de Reformas Económicas y
Gestión Pública Estratégica
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1. Evolución logros y desafíos Evolución y
objetivos

• Procesos, no modelos, con efectos sobrepuestos
• 1) 60s - 70s Regionalización Planificación
  Regional ? Reforma administrativa
• Desconcentración de la producción y de la
  población
• Eficiencia administrativa y fiscal
• 2) 80s - 90s DemocratizaciónDescentralización
  Política
• Democratización, participación hacia el
  municipio
• Equidad territorial, social!
• 3) 2000 - Competitividad de territorios, en la
  globalización
• Autonomía y recursos para concertación local

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Cumplimiento de objetivos

• Desconcentración

Elaborado en base a datos oficiales de cada país
4
Disparidades territoriales
Elaborado en base a datos oficiales de los países
5
Eficiencia

• mejor adecuación a la demanda ?
• pero ? gastos gt ? ingresos
• ? déficit fiscal!
• riesgo de equilibrios macroeconómicos (CEPAL,
  Ocampo)

6
Argentina
Elaborado en base a datos del FMI
7
Brasil
Elaborado en base a datos del FMI
8
Bolivia
Elaborado en base a datos del FMI
9
Chile
Elaborado en base a datos del FMI
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Democratización y participación
Evolución del número de países que elige
gobiernos municipales
Fuente BID, 1997
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Participación

• Sin embargo
• Política riesgo de nuevos centralismos si
• orientada a niveles intermedios
• megamunicipios
• problemas de representación
• Social? - Aún escasa
• Pero Bolivia, Colombia, Brasil (organizaciones
  sociales, presupuesto participativo, Porto Alegre
  incluye aportes)

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Equidad

• Territorial
• inicial, muy importante, pero insuficiente
  riesgo de reconcentración del gasto
• sigue concentración del producto
• Social avances ?
• derivada de redistribución territorial
• aumento de cobertura social ?

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Autonomía

• Mayoría de territorios dependen de
  transferencias
• Condicionadas según uso (mayoría de los casos)
• No vinculadas principalmente al aporte local
  (casi todos los casos)
• ? Origen de ineficiencia fiscal!

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Qué hacer?

• Actual desconfianza frente a la descentralización
• Dar marcha atrás?
• Irreversibilidad de los procesos
• Se comprometería democratización
• Investigar por qué no se cumplieron las
  condiciones, énfasis en eficiencia
• ? reorientar los procesos para alcanzar
  objetivos, incluida sostenibilidad financiera
• Organización de la investigación
• Revisión de la teoría económica
• Revisión de los procesos
• Elementos para reorientarlos

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2. Descentralización

• Provisión de bienes públicos
• Descentralización política
• Descentralización operativa
• Sistemas de compensación
• Descentralización económica
• Subsidios al consumo

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El concepto de provisión

• Qué se descentraliza?
• Proceso de provisión de bienes públicos
• Bienes públicos normas, servicios y bienes de
  los que ningún ciudadano puede ser excluido
• Provisión
• Asignación proceso de decisión política sobre
• 1) qué y cuánto de bienes públicos y con qué
  parte del ingreso ciudadano proveerlos (Musgrave)
• 2) cómo producir lo que se va a proveer
• Operación (administrativa) de esas decisiones

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Provisión según ámbito

• La provisión de bienes públicos se da a través de
  procesos de decisión política de diferente
  ámbito
• Sistema de NN.UU. bienes generales. Ej.
  Tribunales de la Haya (derechos humanos)
• Acuerdos de integración bienes regionales. Ej.
  Arancel Externo Común del Mercosur
• Procesos nacionales bienes nacionales. Ej. Leyes
  nacionales
• Procesos subnacionales territoriales bienes
  locales. Ej. Plan de Desarrollo Municipal

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Principio de eficiencia

• A partir del Teorema de la Descentralización
  (Oates) la asignación para provisión será más
  eficiente en la medida en que haya
  correspondencia entre preferencias ciudadanas
  territorialmente diferenciadas y el ámbito
  territorial del proceso democrático de asignación
• Procesos de
• centralización
• sistemas básicos
• sistemas normativos
• descentralización
• provisión de servicios públicos

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Descentralización- Centralización Territorial de
la Provisión
Procesos democráticos supranacionales
Centralización
Procesos nacionales
Procesos subnacionales intermedios
Descentralización
Procesos locales
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Descentralización política

• La demanda de bienes públicos está diferenciada
  subnacionalmente por
• Aspectos físicos y culturales
• Estructura productiva
• Descentralización política transferencia de
  decisiones (políticas) sobre provisión de bienes
  públicos a procesos democráticos subnacionales
• Descentralización fiscal aspecto de la
  descentralización política con qué recursos

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CONDICIONES DE EFICIENCIA

• Adecuación a preferencias
• 1) Correspondencia entre demanda y proceso de
  provisión profundización y luego adecuación a
  demanda por agregacón
• 2) Transferencia del proceso completo decisiones
  colectivas sobre qué, cuánto y con qué parte de
  su ingreso proveerse (elección pública)
• 3) Participación ciudadana en esas decisiones
• Directa posible en ámbitos locales
• Indirecta estrecha vinculación entre
  representantes y representados
• Procesos más democráticos y participativos que
  los centrales (Teorema de la participación)
• Beneficios superiores a economías de escala por
  centralización

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Ejemplos

• Competencias políticamente descentralizables
• Ordenamiento del territorio
• Provisión de infraestructura básica
• Provisión de servicios básicos
• Apoyo a PYMES
• Son base del desarrollo local!
• Desarrollo económico local
• Mejoramiento del hábitat

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Descentralización Operativa

• Descentralización operativa (o meramente
  administrativa) para responder mejor por algunas
  funciones que les competen, los gobiernos
  centrales transfieren la operación de algunas
  decisiones sobre provisión a gobiernos
  subnacionales
• Concepto diferente a desconcentración

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Doble función de los gobiernos locales

• Tipos de funciones de gobiernos locales
• Desc. Política ? Cabezas de autonomías
• Desc. Operativa ? Agentes de gobiernos
  centrales

• Ejemplo subsidios sociales
• Asignación para provisión (qué, cuánto, con
  qué) nivel nacional
• Operación nivel local
• Implicaciones
• Financiamiento y rendición de cuentas

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Descentralización Política y Descentralización
Operativa
Gobierno central
Administración central
Decisión Desc. Política
Operación Desc. Operativa.
Procesos locales
Gobiernos locales
Administraciones locales
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Sistemas de compensación
Transferenciascondicionadas?
Uso?
No
Sí
3
2
Desc. Pol. del Gasto ? Desc. Operativa
Desc. Pol. del Gasto
No
Aporte local?
Descentralización Política
Sí
Desc. Operativa gt Descentr. Política
1
4
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Sistemas de compensación en la región
Uso
Condiciones
2
3
No
Sí
Chile
Venezuela
No
Brasil
Bolivia
Colombia
Argentina
Aporte local
México
Fondos Concursables
Sí
Programas Nacionales
1
4
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Descentralización política del gasto

• Las transferencias de tipo 2 configuran
• Descentralización política del gasto
  transferencia de competencias de gasto en la
  provisión de bienes públicos a procesos
  democráticos subnacionales

• No condición de eficiencia ?
• no hay estímulo económico para participación
• presiones no compensadas sobre déficit fiscal

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Compensación eficiente

• El único sistema coherente con la elección
  pública - eficiencia - es el de tipo 1!
• Ej. México 45 según esfuerzo fiscal
• Cómo conciliar eficiencia con equidad?
• Cómo conciliar eficiencia con equidad y
  participación?

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Descentralización Económica

• Proveer ?es diferente de producir
• Asignación 2 decisión técnica sobre combinación
  de factores e insumos
• En muchos casos la Asignación 2 puede efectuarse
  más eficientemente a través de mecanismos de
  mercado (compras)

• Descentralización Económica transferencia de
  decisión sobre cómo producir, desde procesos
  político-administrativos a la competencia
  económica

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Formas

• Formas de descentralización económica
• Transferencia de propiedad de bienes y servicios
  (Ej. Privatización, Capitalización)
• Concesión Transferencia temporal de propiedad de
  servicios
• Apertura (desregulación) exposición de
  producción pública a la competencia
• Implica descentralización hasta establecimientos
• Lo esencial no es la propiedad sino Asignación 2
  a través de la competencia económica

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Subsidios

• Para equidad social
• Tipos
• Subsidios a la oferta se subvenciona la
  producción orientada a población pobre (a
  organizaciones estatales y no estatales)
• Subsidios al consumo (no a la demanda) se
  subsidia la capacidad de compra de las familias
  (llegando por esta vía a la producción).
  Objetivo mayor eficiencia
• Mayor adecuación a preferencias, ?
  financiamiento!
• Igualdad de condiciones para competir
• Los estímulos a la eficiencia son mayores si los
  consumidores pueden escoger entre productores

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Síntesis Tipos de descentralización

• Descentralización a gobiernos
• Política transferencia del proceso completo de
  asignación
• Política del Gasto sólo del gasto
• Operativa tareas como agentes (Delegación)
• Descentralización económica (a mercados)
• Apertura a la competencia económica
• No es sinónimo de privatización (organizaciones
  públicas compitan con no públicas) Ej. Colombia

Ver antecedentes en Capítulo II
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Gestión Descentralizada
Gobierno central
Administración central
Desc. Política Decisión
Des.Operativa Operación
Gobiernos locales
Desc. Económica Producción
Administraciones locales
Productores externos
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3. Reorientación de los procesos
Descentralización en A. Latina
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Cumplimiento de condiciones

• La condición de gasto vinculado a aportes sólo se
  da en pocos territorios (ricos) que pueden
  financiar su gasto
• Pero aun en estos casos, los procesos de
  asignación no involucran a los ciudadanos
• ? Falta condición de eficiencia participación
  ciudadana en asignaciones

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Objetivos Estratégicos

• 1) Para autonomía, eficiencia, participación y
  reducción de la corrupción
• participación ciudadana en decisiones sobre
  asignación para provisión (gasto y aportes)
• 2) Equidad y desconcentración
• sistema redistributivo
• que compense
• Diferenciación inicial
• Diferenciación por la descentralización
• compatible con eficiencia, que estimule
• Participación en asignaciones
• Eficiencia fiscal

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Diferenciaciones básicas

• Entre bienes nacionales y bienes locales
• Son la educación y la salud bienes locales?
• Entre sistemas de redistribución social y
  territorial
• Son adecuados los actuales sistemas de
  compensación para asegurar equidad territorial? y
  social?
• Entre bienes públicos y bienes privados
• Qué bienes de los que son producidos públicamente
  podrían serlo privadamente?

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Bienes nacionales vs. locales

• Salud y educación
• Centralización política de la asignación para
  provisión de una Canasta Social de servicios y
  bienes
• Descentralización operativa de esta provisión
• Pero descentralización política de
• Definición de contenidos
• Organización territorial de la provisión
  (localización)
• Infraestructura y servicios básicos profundizar
  la descentralización política y fiscal de su
  provisión hasta los niveles más próximos al
  ciudadano ? Estrategias autónomas de Desarrollo
  Territorial
• En ambos casos tender a descentralizar
  económicamente la producción (incluso servicios
  sociales)

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Sistemas redistributivos

• Concepto de redistribución social (familiar o
  personal) diferente de redistribución territorial
• ? Dos sistemas subsidiarios
• 1) Sistema de redistribución social para canasta
  social, respecto a ingresos familiares
• 2) Sistema de redistribución territorial, para
  desarrollo territorial transferencias de libre
  disponibilidad
• proporcionales al aporte local relativo (en
  principio en función de pobreza)
• incluir cuasi impuestos aportes en tiempo,
  trabajo, materiales, dinero (valorizados, por
  ejemplo, en Bolivia, México, Guatemala)
• condicionadas a procesos participativos de
  decisión

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Algunas áreas prioritarias

• Configurar dos sistemas redistributivos
  sostenibles social y territorial (vinculado a
  aportes locales)
• Diferenciar competencias subnacionales
• autónomas infraestructura, servicios básicos,
  organización de la provisión local
• operativas sistema de redistribución social
• Crear condiciones para concertación
  público-social-privada de abajo hacia arriba
  para
• Desarrollo económico territorial
• Mejoramiento del hábitat
• ? Profundización Asociativismo

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Bibliografía

• ILPES (1998), N.U./CEPAL Instituto
  Latinoamericano y del Caribe de Planificación
  Económica y Social. Reflexiones sobre el
  desarrollo y la responsabilidad del Estado.
  CEPAL , LC/IP/L.154, Parte III, Sección D.
• Del autor
• Descentralización en América Latina Cómo
  conciliar eficiencia con equidad?. Reforma y
  Democracia Nº 10, 1998 /clad.org.ve/indices/
• Elementos para una reorientación de las
  políticas de descentralización y participación en
  América Latina. Reforma y Democracia Nº 15,
  1999 /clad.org.ve/indices/
• Descentralización en América Latina teoría y
  práctica. CEPAL, LC/L. 1521-P, 2001
  /www.cepal.org/ilpes/
• E-mail ifinot_at_eclac.cl