FINANCIACIN LOCAL EN ESTADOS FEDERALES Y DESCENTRALIZADOS: ALEMANIA, ITALIA, REINO UNIDO

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FINANCIACIÓN LOCAL EN ESTADOS FEDERALES Y
DESCENTRALIZADOS ALEMANIA, ITALIA, REINO UNIDO

• ANDRÉS GARCÍA MARTÍNEZ
• Profesor Titular de Derecho Financiero y
  Tributario de la UAM
• VITORIA, 14 DE MAYO DE 2009

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LA AUTONOMÍA FINANCIERA

• ALEMANIA El artículo 28.2 de la Constitución
  alemana reconoce a los municipios la autonomía
  financiera. Según este precepto, los fundamentos
  o bases de la autonomía financiera municipal
  forman parte también de la autonomía local
  garantizada por la Constitución. Además, a esos
  fundamentos de la autonomía financiera local
  pertenece el derecho de los municipios a
  establecer un tipo impositivo sobre alguna de las
  fuentes de ingresos de naturaleza impositiva
  ligada a la potencia económica municipal.

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LA AUTONOMÍA FINANCIERA

• ITALIA El artículo 119 de la Constitución
  Italiana, tras la reforma introducida por la Ley
  3/2001, establece que las Regiones, los
  Municipios, las Provincias y las Ciudades
  Metropolitanas tienen autonomía financiera tanto
  en lo relativo a los ingresos, como en relación
  con los gastos, y se les reconoce asimismo la
  posibilidad de que establezcan y apliquen
  tributos y otros ingresos propios con respeto a
  los principios de coordinación de la Hacienda
  Pública y del sistema tributario.

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LA AUTONOMÍA FINANCIERA

• REINO UNIDO Se carece de una declaración expresa
  como las que hemos visto, al no contar con una
  constitución escrita. El principio que prima en
  la financiación municipal es el principio de
  suficiencia. La autonomía financiera de las
  Entidades Locales en Reino Unido es limitada,
  así, por ejemplo, la mayor parte del gasto se
  financia con transferencias (grants) procedentes
  del Estado. Ello revela la dependencia financiera
  que existe del Estado, al no contar los entes
  locales con un sistema de recursos propios que
  financien la mayor parte del gasto público.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• En el sistema alemán, atendiendo a la competencia
  sobre el rendimiento o recaudación del impuesto,
  pueden distinguirse 4 tipos o categorías de
  impuestos
• 1. Impuestos federales (Bundsteuern) El
  rendimiento corresponde íntegramente a la
  Federación.
• 2. Impuestos estatales (Landsteuern) El
  rendimiento corresponde íntegramente a los
  Estados federados.
• 3. Impuestos municipales (Gemeindesteuern) El
  rendimiento corresponde íntegramente a los
  municipios o agrupaciones de municipios.
• 4. Impuestos compartidos (Gemeinschaftsteuern)
  El rendimiento es compartido por dos o más
  niveles de Hacienda.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• Los impuestos municipales se dividen en dos
  grupos
• 1. Los llamados impuestos reales, que incluyen al
  Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) y al
  Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE). El
  artículo 106 de la Constitución atribuye a los
  municipios el rendimiento sobre estos dos grandes
  impuestos, que van a constituir la fuente de
  recursos impositivos más importante de los
  municipios alemanes, dada la gran potencia
  recaudatoria de los mismos.
• 2. Los impuestos sobre el consumo y gasto
  locales. Se trata de un conjunto variado de
  pequeños impuestos locales, de escasa potencia
  recaudatoria que, en su mayor parte persiguen,
  además, fines extrafiscales. La doctrina se
  refiere a ellos como impuestos bagatela
  (Bagatellsteuern).

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• LOS IMPUESTOS REALES El artículo 106.6) de la
  Constitución alemana atribuye a los municipios el
  rendimiento del Impuesto sobre Bienes Inmuebles y
  del Impuesto sobre Actividades Económicas.
  Además, dicho precepto reconoce a los municipios
  el derecho a establecer, en el marco de la ley,
  tipos de gravamen municipales aplicables sobre la
  base imponible o el líquido imponible de estos
  impuestos. El legislador ordinario no puede
  ponerse en situación de socavar completamente la
  competencia sobre el rendimiento de estos
  impuestos, por lo que no puede producirse una
  supresión de los mismos sin que exista una
  compensación en términos de autonomía tributaria
  a los municipios.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• LOS IMPUESTOS REALES (II) La regulación de estos
  impuestos corresponde a la Federación, si bien
  los municipios pueden establecer mediante una
  Ordenanza los tipos de gravamen aplicables en los
  mismos. Los Estados federados pueden establecer
  determinados límites al ejercicio que los
  municipios efectúen de su derecho a establecer
  los tipos de gravamen o tarifas de estos
  impuestos, generalmente, estableciendo un límite
  máximo a dichos tipos o la relación proporcional
  que debe existir entre los tipos aprobados para
  uno y otro impuesto.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• IMPUESTOS REALES (III) Los tipos de gravamen
  municipales de los impuestos reales son
  establecidos por el respectivo municipio,
  normalmente en la Ordenanza presupuestaria anual,
  y tienen que ser unitarios para todo el término
  municipal. Respecto al IBI, se tiene que aprobar
  un tipo de gravamen diferenciado para el IBI-A,
  que grava el patrimonio de las explotaciones
  agrarias y forestales, y para el IBI-B, que grava
  el resto del patrimonio inmobiliario.
• La determinación de la cuantía del respectivo
  tipo de gravamen es responsabilidad del municipio
  y constituye un tanto por 100 del líquido
  imponible. La media en el año 2006 de los tipos
  de gravamen del IBI-B para todo el territorio
  alemán es del 394, mientras que para el IBI-A,
  dicha media es del 294.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• IMPUESTOS REALES (III) En el caso del IAE el
  art. 16.4) de la Ley reguladora del Impuesto
  establece la aplicación de un tipo de gravamen
  mínimo obligatorio del 200. La razón de la
  exigencia de este tipo mínimo obligatorio estriba
  en evitar la creación de paraísos fiscales para
  el IAE en determinados municipios que intenten
  conseguir el asentamiento de empresas mediante
  una política de bajada del IAE. En el año 2006,
  la media de los tipos de gravamen en todo el
  territorio alemán fue del 391. Dicha media en
  los antiguos Estados federados es del 394 y los
  nuevos Estados federados (Alemania del Este) es
  del 358.

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SISTEMA D ERECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• IMPUESTOS REALES (IV) Respecto a la competencia
  administrativa o de gestión de estos impuestos,
  la tienen atribuida esencialmente las
  Administraciones tributarias de los Estados
  federados (art. 108 Constitución alemana), si
  bien, respecto a estos impuestos locales se da la
  particularidad de que determinadas competencias
  de gestión corresponden a los municipios. Así,
  respecto al IBI, al Estado le corresponde emitir
  el acto de determinación de la base imponible y
  al municipio el acto de liquidación propiamente
  dicho, mediante la aplicación de los tipos de
  gravamen aprobados por el municipio a la base
  imponible del Impuesto. Algo similar sucede
  respecto al IAE.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• IMPUESTOS REALES (VI) El IAE es la primera
  fuente de ingresos de naturaleza impositiva de
  los municipios alemanes. En el año 2006 la
  recaudación del IAE ascendió en el conjunto de
  Alemania a 38.357 millones de euros. La
  importancia proporcional de la recaudación del
  Impuesto es mayor conforme el municipio es más
  grande. En el año 2006, en los municipios de más
  de 500.000 habitantes la recaudación neta del
  Impuesto representa cerca del 60 por 100 de los
  ingresos totales de fuente impositiva, mientras
  que en los pequeños municipios (menos de 3000
  habitantes) dicha recaudación se sitúa en torno
  al 30 por 100 de los ingresos totales de fuente
  impositiva.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• IMPUESTOS REALES (VII) El IBI es la tercera
  fuente en importancia cuantitativa de recursos
  impositivos de los municipios alemanes, tras el
  IAE y la participación en el IRPF. En el año
  2006, la recaudación efectiva en todo el
  territorio alemán fue de 10.042,6 millones de
  euros para el IBI-B y de 352,1 millones de euros
  para el IBI-A. En conjunto, la recaudación
  representó en torno al 17 de los ingresos
  impositivos totales de los municipios. La
  recaudación del Impuesto es proporcionalmente más
  importante en los pequeños municipios que en los
  grandes.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• PEQUEÑOS IMPUESTOS LOCALES (I) De conformidad
  con lo dispuesto en el art. 105.2.a) de la
  Constitución alemana, los Estados federados
  tienen la competencia legislativa sobre los
  impuestos que graven el consumo y el gasto local,
  siempre que estos no sean equivalentes a los
  impuestos regulados por ley federal. Los Estados
  federados pueden delegar en los municipios la
  competencia para establecer impuestos sobre el
  consumo y el gasto locales.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• PEQUEÑOS IMPUESTOS LOCALES (II) En virtud de
  delegación o autorización de los Estados
  federados (Länder) los municipios tienen un
  derecho derivado a inventar nuevos impuestos que
  entren en esa categoría de impuestos sobre el
  consumo y el gasto locales.
• Con base en la legislación dictada por el
  respectivo Land al respecto, los municipios ý
  agrupaciones de municipios podrán establecer
  impuestos que entre dentro de esta categoría,
  aprobando la correspondiente Ordenanza reguladora
  del Impuesto. En la misma el municipio no sólo
  regulará los tipos de gravamen del impuesto sino
  también el resto de elementos esenciales del
  mismo y el procedimiento para su exacción. La
  competencia administrativa o de gestión
  corresponderá al propio municipio que hay
  establecido el impuesto.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• PEQUEÑOS IMPUESTOS LOCALES (IV) En la actualidad
  se contemplan bajo esta categoría
  fundamentalmente tres tipos de figuras
  impositivas el impuesto sobre las diversiones,
  el impuesto sobre la tenencia de perros y el
  impuesto sobre la segunda vivienda. La
  recaudación de estas tres figuras impositivas
  representa más del 90 de la recaudación total
  obtenida de esta categoría de los pequeños
  impuestos locales.
• La recaudación total del conjunto de estos
  impuestos representó en 2006 el 1 del total de
  la recaudación municipal de fuente impositiva,
  con cerca de 565 millones de euros.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• IMPUESTOS COMPARTIDOS (I) Los municipios
  alemanes tienen reconocida constitucionalmente
  una participación en el IRPF y en el IVA. De
  manera que, respecto a estos dos grandes
  impuestos del sistema tributario, su rendimiento
  es compartido por los tres niveles de Hacienda,
  el federal, el estatal y el municipal. Los
  municipios participan en el 15 de la recaudación
  del IRPF, repartiendose el resto por mitad entre
  la Federación y los Estados. Asimismo, participan
  en el 2,2 de la recaudación total del IVA.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• IMPUESTOS COMPARTIDOS (II) En cuanto al reparto
  de la participación municipal en el IRPF, el
  criterio a tomar en cuenta es la residencia
  habitual o domicilio del contribuyente,
  efectuándose dicho reparto en función de la
  contribución o pago del impuesto realizado por
  los habitantes del respectivo municipio.
• La participación en el IRPF constituye la segunda
  fuente de recursos de fuente impositiva para los
  municipios, representando un porcentaje superior
  al 40 de los ingresos totales en los antiguos
  Länder y del 60 en los nuevos Estados federados.
  La participación en el IRPF es más importante
  proporcionalmente para los pequeños municipios,
  donde constituye la principal fuente de ingresos,
  que para los grandes municipios donde la
  principal fuente de ingresos es el IAE.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ALEMANIA)

• IMPUESTOS COMPARTIDOS (III) La participación en
  el IVA se articuló como compensación a los
  municipios por la pérdida recaudatoria que supuso
  para estos la derogación del IAE que recaía sobre
  el capital de las empresas, lo cual va a
  determinar el criterio de reparto de la misma,
  claramente orientado a la potencia y estructura
  económica existente en el municipio. El
  porcentaje nominal de participación se sitúa en
  el 2,2, aunque el porcentaje real es más bajo
  debido a la existencia de unos descuentos previos
  a favor de la Federación para compensar gastos
  sociales.

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OTROS RECURSOS (ALEMANIA)

• Los municipios alemanes cuentan también con la
  posibilidad de establecer y exigir tasas y
  contribuciones especiales. Asimismo, pueden
  obtener ingresos patrimoniales, empresariales y
  acudir, con limitaciones legales, a la deuda
  pública. Como cierre de todo el sistema de
  ingresos municipales se articula un mecanismo que
  pretende garantizar la suficiencia financiera
  municipal y corregir los grandes desequilibrios
  financieros interterritoriales. Se trata de un
  complejo mecanismo de compensación financiera
  municipal, basado en subvenciones o
  transferencias realizadas por el Estado federado
  en aquellos casos en los que la capacidad
  financiera de un municipio sea inferior a sus
  necesidades financieras, atendiendo a las
  competencias asumidas.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ITALIA)

• De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 119 de
  la Constitución italiana, los municipios, las
  provincias y las ciudades metropolitanas tienen
  autonomía tanto en la vertiente del ingreso como
  del gasto y podrá establecer y exigir tributos.
  No obstante, a diferencia de las Regiones, en
  virtud del principio de reserva de ley tributaria
  consagrado en el artículo 23 de la Constitución,
  será preciso que una ley estatal o regional
  establezca el tributo local, dejando a los
  municipios y provincias un margen de actuación
  normativa a través de normas reglamentarias, por
  ejemplo, estableciendo los tipos de gravamen,
  bonificaciones, etc. Además, hay que tener en
  cuenta lo dispuesto en el artículo 117 de la
  Constitución que atribuye al Estado la
  competencia de coordinación financiera,
  especialmente en materia presupuestaria y también
  del sistema tributario.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ITALIA)

• Las Regiones italianas podrán establecer un
  sistema tributario propio de los Ente locales,
  que será, como hemos visto, un sistema derivado,
  incardinado en el Ordenamiento regional. No
  obstante, en el ejercicio de esta competencia
  tendrán que respetar los principios dictados por
  el Estado y la normativa dictada en materia de
  coordinación financiera y del sistema tributario.
  La Corte Constitucional italiana, en tanto en
  cuanto no se produzca un desarrollo del artículo
  119 de la Constitución, ha limitado mucho el
  poder financiero de las Regiones para establecer
  un sistema tributario local propio, reconociendo
  al Estado la competencia para mantener en vigor y
  poder modificar las leyes reguladoras de tributos
  locales anteriores a la reforma constitucional de
  2001.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ITALIA)

• IMPUESTOS PROPIOS (I)
• Impuesto municipal sobre el Incremento del Valor
  grava el incremento del valor de los inmuebles
  situados en el territorio del Estado,
  atribuyéndose su producto a los municipios en
  cuyo territorio están situados tales inmuebles.
• Impuesto municipal sobre Inmuebles grava la
  propiedad de las fincas, los terrenos
  industriales y los agrícolas.
• Impuesto municipal sobre el ejercicio de
  actividades empresariales, artísticas y
  profesionales.
• Impuesto municipal sobre la publicidad

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ITALIA)

• IMPUESTOS PROPIOS (II)
• Tasa municipal y provincial de ocupación del
  subsuelo.
• Recargo municipal y provincial sobre el consumo
  de energía eléctrica.
• Tasas sobre las concesiones municipales estas
  tasas tienen por objeto determinados actos o
  disposiciones adoptados por los municipios en el
  ejercicio de sus funciones.

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SISTEMA DE RECURSOS IMPOSITIVOS (ITALIA)

• La Constitución italiana reconoce a los
  municipios la posibilidad de financiar sus gastos
  mediante la participación en los impuestos
  generales del Estado. Actualmente esta materia
  está necesitada de un desarrollo normativo,
  debatiendo la doctrina si además de sobre
  impuestos del Estado los municipios estarían
  también habilitados para percibir participaciones
  de los impuestos de las Regiones.

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OTROS RECURSOS (ITALIA)

• EL FONDO DE COMPENSACIÓN FINANCIERA Además de
  los recursos autónomos tributos, participaciones
  en los impuestos del Estado y otros ingresos
  públicos- determinados territorios,
  caracterizados por tener una menor capacidad
  fiscal por habitante, se beneficiarán de los
  recursos integrantes de un fondo de compensación
  financiera, sin vínculo de destino o afectación,
  al objeto de corregir las diferencias fiscales
  existentes entre ellos.

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SISTEMA DE INGRESOS PROPIOS (REINO UNIDO)

• La principal fuente de financiación de los
  municipios en Inglaterra consiste en
  transferencias del Estado, que puede ser
  incondicionadas (cuando no están afectas a la
  financiación de un determinado servicio) o
  condicionadas (cuando están afectas a la
  financiación de determinados servicios). La
  importancia de las transferencias estatales
  dentro del sistema financiero local explica que
  no sea especialmente significativo el sistema de
  recursos propios. En particular, las entidades
  locales sólo cuentan en la actualidad con un
  impuesto, el council tax, que es una figura
  híbrida entre un impuesto sobre la propiedad
  residencial y una tasa sobre los ciudadanos
  residentes en el municipio a fin de financiar
  gastos locales.

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SISTEMA DE INGRESOS PROPIOS (REINO UNIDO)

• Los gastos de capital se financian,
  fundamentalmente, a través de transferencias y
  operaciones de crédito. Los recursos tributarios,
  y particularmente el council tax, sólo son
  relevantes en la financiación de los gastos
  corrientes, todo ello sin perjuicio de que
  también en este caso las transferencias estatales
  constituyen el instrumento de financiación
  preferente.

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SISTEMA DE INGRESOS PROPIOS (REINO UNIDO)

• FINANCIACIÓN DE LOS GASTOS DE CAPITAL Estos
  gastos se financian fundamentalmente a través de
  tres recursos el crédito (borrowing),
  transferencias de capital (capital grants) y
  cantidades resultantes de la enajenación de
  bienes de capital (capital receipts). En
  ocasiones este tipo de gasto puede verse
  financiado por el council tax y parte por las
  transferencias corrientes, no afectadas a usos
  concretos, que realiza el Estado. Todos estos
  recursos, de un modo u otro, están regulados por
  el Estado.

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SISTEMA DE INGRESOS PROPIOS (REINO UNIDO)

• FINANCIACIÓN DE LOS GASTOS CORRIENTES La mayor
  parte de los gastos corrientes de las entidades
  locales se financian a través de transferencias
  estatales. También se destina a esta finalidad el
  único impuesto local, el council tax, que recae
  sobre la propiedad inmobiliaria, pero sólo sobre
  aquellos inmuebles cuyo uso sea el de vivienda.
  Las entidades locales pueden fijar el tipo de
  gravamen del council tax con ciertos límites
  impuestos por el Estado.