Sostenibilidad de las Finanzas Pblicas

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Sostenibilidad de las Finanzas Públicas

• Presentación de Carlos Hurtado para el Seminario
  Internacional de Presupuesto Público 2005
• Septiembre 22, 2005

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Introducción

• El crecimiento ha pasado por varias etapas,
  derivadas de diversos entornos y decisiones de
  política económica

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Evolución de las finanzas públicas

• Que se han reflejado, entre otras cosas, en la
  política fiscal

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Evolución de las finanzas públicas

• En comparación con otras regiones, el crecimiento
  de México en las últimas décadas ha sido reducido

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Evolución de las finanzas públicas

• Los ingresos tributarios del sector público, como
  proporción del PIB, promediaron 10.6 puntos del
  PIB entre 1979 y 2004

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Evolución de las finanzas públicas

• Un nivel muy bajo, comparado con otros países

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Evolución de las finanzas públicas

• Ante la restricción presupuestaria, el gasto
  público se ha mantenido en niveles de alrededor
  del 23 desde la década de los noventa

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Evolución de las finanzas públicas

• El manejo responsable de la deuda

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Evolución de las finanzas públicas

• En la composición del gasto se ha privilegiado el
  desarrollo social

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Evolución de las finanzas públicas

• A pesar de las crecientes presiones de gasto, por
  compromisos contractuales

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Evolución de las finanzas públicas

• Lo anterior se refleja en un crecimiento del
  gasto corriente

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Evolución de las finanzas públicas

• Aún así, el nivel de gasto de capital del sector
  público es mayor al de muchos otros países

Gasto de capital en países seleccionados Porcentaj
e del gasto neto total
Nota Se emplean los datos más recientes
disponibles para cada país. Fuente Government
Finance Statistics Yearbook, 2002, IMF.
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Evolución de las finanzas públicas

• Y aún más si se considera la inversión realizada
  mediante esquemas alternativos

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Inversión pública

• En los últimos años, la inversión pública como
  porcentaje del PIB se ha reducido de manera
  significativa.

Inversión pública 1982-2005 Porcentaje del PIB
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Inversión pública

• Sin embargo, buena parte de la elevada inversión
  de los 70 y principios de los 80 se hizo en
  proyectos de baja o negativa rentabilidad
  elefantes blancos, por ejemplo
• Carreteras donde el aforo no justificaba su
  realización
• Puertos sin comunicación terrestre adecuada
• Proyectos en materia de energía sin la escala
  adecuada
• Actualmente, los recursos presupuestarios para
  inversión son menores, dada la restricción en
  materia de ingresos públicos y a los mayores
  compromisos de gasto.
• Ante ello, se ha trabajado en dos vertientes
• Nuevo sistema de inversión, con objeto de mejorar
  la calidad de la inversión.
• Esquemas alternativos de inversión.

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Nuevo sistema de inversión pública

• Se ha impulsado un nuevo sistema de inversión
  pública, con base en experiencias exitosas como
  la chilena, a fin de mejorar los procesos de
  planeación, evaluación y seguimiento de
  proyectos.
• Los principales elementos del sistema son
• Presentación obligatoria de un análisis
  costo-beneficio que demuestre la rentabilidad
  social del proyecto. Para los proyectos más
  grandes se solicita además un dictamen externo.
• Integración de una Cartera de Proyectos donde de
  registran todas aquellas iniciativas de inversión
  que sean viables.
• Impulso a la capacitación, principalmente a
  través del Centro de Estudios para la Preparación
  y Evaluación Socioeconómica de Proyectos (CEPEP)

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Sistema de inversión pública

• Los principales elementos del sistema son (cont)
• Revisión y modernización de la normatividad.
• Desarrollo de los sistemas informáticos para
  facilitar los trámites presupuestarios en materia
  de inversión.
• Mayor transparencia a través de la difusión de la
  Cartera y los análisis costo-beneficio en
  Internet.
• Creación de mecanismos interinstitucionales
  (Comité de Inversiones) para revisar proyectos,
  especialmente aquellos donde participan diversas
  dependencias y entidades.
• Fortalecimiento de la planeación y seguimiento de
  los proyectos

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Esquemas alternativos de inversión

• La inversión impulsada por el sector público es
  mucho mayor que la inversión presupuestaria.

Inversión presupuestaria tradicional
PIDIREGAS
PPS
Creación de infraestructura con recursos privados
Provisión de servicios públicos
Recursos de inversión para estados y municipios
Dependencias y entidades

FINFRA
Contratos de largo plazo
Recursos privados
Prestación de servicios o suministro de bienes
Recursos públicos

Compromiso de inversión del sector privado
Inversión impulsada

• Proyectos especiales
• T2

Arrendamientos financieros
Acciones en materia de vivienda
Banca de desarrollo y
fideicomisos de fomento
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PIDIREGAS

• La inversión financiada mediante PIDIREGAS ha
  mantenido una tendencia creciente.

Inversión física financiada mediante
PIDIREGAS Miles de millones de pesos de 2005
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FINFRA

• El Fondo de Inversión en Infraestructura
  (FINFRA), creado en 1995, busca promover la
  combinación de recursos públicos y privados en
  proyectos de inversión.
• Para ello, el FINFRA otorga apoyos recuperables y
  no recuperables.
• El inversionista privado debe aportar al menos el
  25 del monto total de inversión.

Tren suburbano
Carreteras
Residuos sólidos
Agua
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Proyectos para Prestación de Servicios (PPS)

• Este esquema es similar al modelo PFI que se usa
  en Inglaterra y diversos países.
• En un PPS, un inversionista proveedor privado
  diseña, construye, financia y opera
  infraestructura de apoyo para prestar, en forma
  integral, diversos servicios a dependencias y
  entidades del gobierno, para que éstas a su vez
  presten servicios públicos.
• Ejemplo de un hospital

Propietario del inmueble
Servicio al público que proporciona el Estado
Servicios que proporciona el privado
Gobierno Federal o inversionista privado.
Atención a la salud por parte de médicos y
enfermeras contratados y pagados por el Estado.

• Construcción del hospital.
• Administración y mantenimiento del edificio.
• Equipos y mobiliario.
• Servicios de laboratorio, radiografías, etc.

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Inversión impulsada

• Durante la actual administración la inversión
  impulsada será 30 mayor en términos reales a lo
  que se invirtió en la administración anterior.

Inversión impulsada acumulada Miles de millones
de pesos de 2006
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Gastos ineludibles

• Una proporción significativa del presupuesto
  público en la mayoría de los países está asignada
  a gastos preestablecidos por
• Los ordenamientos jurídicos, con el objetivo es
  garantizar el flujo de recursos para programas y
  proyectos prioritarios, como educación, salud,
  superación de la pobreza o desarrollo de
  infraestructura, así como permitir una
  distribución equitativa del gasto
• Compromisos contractuales como el pago de
  pensiones
• El adecuado uso de la preasignación del gasto
  requiere considerar una visión de mediano plazo
  de las finanzas públicas y la corresponsabilidad
  entre los tres órdenes de Gobierno para evitar
  que las rigideces dificulten la eficiencia en la
  administración del presupuesto público

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Gastos ineludibles

• Los gastos ineludibles son una característica
  relevante en el presupuesto de muchos países

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Gastos ineludibles
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Gastos ineludibles
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Gastos ineludibles
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Gastos ineludibles

• Los ordenamientos jurídicos imponen un piso a
  varios conceptos de gasto
• El gasto en educación pública y servicios
  educativos de los tres órdenes de Gobierno no
  podrá ser menor al 8 del PIB. Además, el 1 del
  PIB deberá destinarse a la investigación
  científica y al desarrollo tecnológico. El
  financiamiento estará sujeto a las disposiciones
  de ingresos y gasto público correspondientes que
  resulten aplicables. Este objetivo debería
  alcanzarse en 2006
• El gasto social no podrá ser inferior, en
  términos reales, al del año fiscal anterior y se
  deberá incrementar cuando menos en la misma
  proporción en que se prevea el crecimiento del
  PIB en los CGPE y en congruencia con la
  disponibilidad de recursos públicos aprobados. En
  el Proyecto de Presupuesto 2006 este gasto
  representa el 9.4 del PIB
• Aportaciones federales y estatales al Sistema de
  Protección Social en Salud (Seguro Popular). Se
  contempla una incorporación gradual de familias
  elegibles hasta alcanzar el 100 de cobertura en
  el año 2011. Los recursos requeridos se estiman
  en 1.1 del PIB

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Gastos ineludibles

• Los ordenamientos jurídicos imponen un piso a
  varios conceptos de gasto (cont.)
• El Programa Especial Concurrente para el
  Desarrollo Rural Sustentable, que incluye, entre
  otros, los programas Oportunidades y el Seguro
  Popular. Sin considerar estos programas, el PEC
  representará el 1.1 del PIB en 2006
• Los apoyos de Procampo con vigencia hasta el año
  2008, se incluyen en el PEC con una previsión de
  0.2 del PIB en 2006
• Aportaciones a entidades federativas y municipios
  en el ramo 33, cuyo monto y distribución se
  establece en la Ley de Coordinación Fiscal
• Los fondos ligados a la Recaudación Federal
  Participable (FAIS, FAM y Fortamun) representan
  el 0.7 del PIB en 2006
• Los fondos no ligados a la RFP comprenden un
  gasto de 2.6 del PIB
• El gasto programable del proyecto de PEF para
  2006 alcanza 15 del PIB

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Gastos ineludibles

• El gasto en pensiones es una presión creciente

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Nueva Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria

• El Proyecto contiene los siguientes puntos
• Impulso al Federalismo Hacendario
• Procedimiento para la Aprobación de la LIF y el
  PEF
• Principios de Responsabilidad Hacendaria
• Régimen de Autonomía Presupuestaria
• Procedimiento de Programación y Presupuestación
• Sistema de Inversión Pública
• Mejora y Simplificación de Disposiciones
  Presupuestarias
• Fortalecimiento de la contabilidad gubernamental,
  rendición de cuentas y sanciones
• En la iniciativa destacan diversos elementos que
  fortalecen la sostenibilidad de las finanzas
  públicas

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LFPRH. Impulso al Federalismo Hacendario

• Aprovechamiento sobre Rendimientos Excedentes de
  PEMEX. Los Estados tendrían derecho a percibir el
  50 de su monto
• Distribución de ingresos excedentes. Diversas
  reglas favorecen a los Estados
• Los Estados recibirían el 35 del total
• 25 para el Fondo de Estabilización de
  Participaciones Federales a Entidades Federativas
  (FEPF)
• 10 para programas y proyectos de inversión y
  equipamiento
• Se establece claramente la forma en que se
  destinarían ingresos excedentes a los Estados y
  se limitan las compensaciones que el Ejecutivo
  puede realizar
• El FEIP permite desligar al gasto público de la
  volatilidad de los ingresos petroleros,
  permitiendo una mejor planeación de mediano plazo
  al evitar una contracción brusca (recorte) o un
  aumento insostenible a consecuencia de un mayor
  ingreso transitorio

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LFPRH. Impulso al Federalismo Hacendario

• Remanentes de Ingresos Excedentes. Una vez que se
  alcance la reserva adecuada de los Fondos de
  Estabilización señalados en la nueva Ley, los
  remanentes se repartirían
• 25 para programas y proyectos de inversión de
  las entidades federativas.
• 25 para programas y proyectos de inversión
  aprobados en el PEF, con preferencia a las
  entidades federativas
• 25 para programas y proyectos de inversiòn de
  PEMEX
• 25 para un Fondo de apoyo a la restructuraciòn
  de pasivos de pensiones

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LFPRH. Impulso al Federalismo Hacendario

• El Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de
  las Entidades Federativas (PAFEF) se
  institucionaliza en la nueva Ley. Entre sus
  destinos se incluirían
• Infraestructura física.
• Fortalecimiento al Sistema de Pensiones.
• Saneamiento financiero.
• Sistemas de protección civil.
• Modernización de catastros y de sistemas de
  recaudación locales.
• Fortalecimiento de proyectos de desarrollo
  tecnológico e investigación científica

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LFPRH. Impulso al Federalismo Hacendario

• Otras disposiciones previstas
• Comunicación oportuna de presupuestos
• Publicación oportuna de calendarios de gasto
  federalizado
• Clasificación geográfica del gasto
• Principios para convenios con los estados

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LFPRH. Procedimientos Aprobación de LIF y PEF

• Se introducen procedimientos para que el Congreso
  de la Unión cuente oportunamente con mejores
  elementos para analizar la iniciativa de Ley de
  Ingresos de la Federación (LIF), las reformas
  legales relativas a las fuentes de ingresos, en
  su caso, y el proyecto de Presupuesto de Egresos
  de la Federación (PEF)
• Comunicación de los escenarios macreoconómicos
  en que se basarían las finanzas públicas y la
  enumeración de los programas prioritarios y sus
  montos en abril
• Presentación de estructuras programáticas en
  junio
• Paquete económico (Criterios Generales de
  Política Económica, la Iniciativa de LIF, en su
  caso, las reformas legales relativas a las
  fuentes de ingresos y el Proyecto de PEF) en
  septiembre
• Asimismo, se establece que la LIF sea aprobada
  quince días antes que el PEF

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LFPRH. Principios de Responsabilidad Hacendaria

• Horizonte macroeconómico de mediano plazo. Las
  estimaciones económicas (ingreso, gasto y deuda)
  abarcarían a los 3 años anteriores, el año en que
  se presenta y los siguientes 3 años revisándose
  éstas anualmente
• Equilibrio presupuestario. la LIF y el PEF
  procurarán estar en equilibrio presupuestario al
  presentarse, al aprobarse y al ejercerse. Si ante
  las circunstancias económicas y sociales se
  incurre en déficit, la SHCP deberá establecer un
  plazo y las acciones a seguir para recuperar el
  equilibrio.
• Asimismo, toda nueva ley que prevea gasto
  público, tendría que señalar la fuente adicional
  de ingreso para cubrirlo

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LFPRH. Principios de Responsabilidad Hacendaria

• El Ejecutivo Federal tendría la obligación de
  realizar una evaluación del impacto
  presupuestario de las iniciativas de ley o
  decreto que presente
• El precio internacional de la mezcla de petróleo
  mexicano sería determinado por una formula basada
  en elementos objetivos
• Ajustes por disminución de ingresos y por
  generación de ingresos excedentes
• Fondo de Estabilización de las Participaciones
  Federales
• Fondo de Estabilización de los Ingresos
  Petroleros
• Fondo de Apoyo para la Reestructura de Pensiones
• Reglas para la aplicación de ingresos excedentes

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LFPRH. Procedimiento de Programación y
Presupuestación

• Planeación de mediano plazo basada en el PND, los
  programas sectoriales, así como en el marco
  macroeconómico de mediano plazo establecido en
  los CGPE
• Gastos de compromisos plurianuales incluidos en
  un apartado específico que señale los compromisos
  autorizados de obra pública, adquisiciones,
  arrendamientos y servicios

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LFPRH. Otras disposiciones

• Sistema de Inversión Pública
• Establece en la Ley los principios y mecanismos
  que se han desarrollado en la presente
  Administración
• Mejora y simplificación de disposiciones
  presupuestarias
• Fortalecimiento de la contabilidad gubernamental,
  rendición de cuentas y sanciones
• Se prevé un catálogo de infracciones para
  sancionar a servidores públicos en los términos
  de la legislación en materia de responsabilidades
• Se institucionalizan los Informes Trimestrales y
  las obligaciones derivadas de la Ley Federal de
  Acceso a la Información Pública Gubernamental

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Otras acciones

• El cambio estructural en las finanzas públicas es
  una de las reformas que la presente
  Administración ha impulsado más
• Mantener la disciplina fiscal es muy complicado,
  ante las necesidades crecientes de financiamiento
  del desarrollo y los compromisos ineludibles
• Se ha avanzado en otros ámbitos
• Presupuesto orientado a resultados
• Mejoras en la normatividad presupuestaria
• Acciones para hacer más eficiente la estructura
  ocupacional del Gobierno Federal
• Iniciativa de Nueva Ley Federal de Presupuesto y
  Responsabilidad Hacendaria
• La Controversia Constitucional sobre el
  Presupuesto 2005 es indicativa de la necesidad de
  establecer con precisión los ámbitos de
  responsabilidad del Ejecutivo y del Legislativo

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Otras acciones

• La Reforma requiere coordinar la participación de
  varios actores
• El Congreso, que ahora tiene un papel mucho más
  activo
• Los gobiernos estatales y municipales, que han
  hecho diversas propuestas dentro de la CONAGO
• Las dependencias de la administración federal,
  que tienen programas sectoriales bien definidos
  que requieren recursos para su ejecución
• La atención de demandas de la sociedad en materia
  de seguridad pública, superación de la pobreza y
  desarrollo regional
• Por ejemplo, el nivel de gasto es bajo comparado
  con las necesidades del desarrollo, lo que hace
  políticamente difícil conciliar las necesidades
  de ampliaciones de gasto recurrente (educación y
  salud, por ejemplo), con la utilización de
  ingresos no permanentes
• Se han hecho grandes esfuerzos de
  redimensionamiento del sector público, pero la
  reforma fiscal es un elemento esencial para
  mantener un sano financiamiento del desarrollo