Title: MEJORES PRCTICAS INTERNACIONALES PARA EL DESARROLLO DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURAS Condicionantes
1MEJORES PRÁCTICAS INTERNACIONALES PARA EL
DESARROLLO DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURASCondi
cionantes del escenario actual, y claves del
éxito en el diseño, estructuración e
implementación de proyectos de concesiones y
otras modalidades de APPsFORO DE ASOCIACIONES
PÚBLICO PRIVADAS4 de marzo de 2009 Crowne
Plaza, Asunción - Paraguay
Expositor Dr. Ignacio Aragone
División Infrastructure, Government Utilities
2El escenario actual para los proyectos de
infraestructuras
3El escenario actual (1)
- Prácticamente todos los países de Latinoamérica
están promoviendo amplios programas de inversión
en infraestructuras a través de contratos de obra
pública, concesiones y APPs en general (estas
dos últimas modalidades, particularmente, para
proyectos de mayor inversión). Algunos de estos
programas han sido adecuadamente elaborados
otros, sólo son una bolsa de proyectos. - En este escenario, determinadas inversiones en
infraestructuras se vuelven impostergables, tanto
para mantener niveles de ocupación o actividad,
como para generar un entorno de mayor
competitividad de las empresas nacionales en los
mercados - Existen importantes limitaciones en la
financiación tradicionalmente disponible en el
mercado. Se están gestando nuevas modalidades
que, a su vez, requieren de otras condiciones. - Con la abundante oferta de proyectos existente,
los que primariamente interesarán al mercado
serán los que, situados o planteados en un
contexto adecuado (entorno marco), estén bien
concebidos, diseñados, estructurados, y
respaldados (entorno micro).
4El escenario actual (2)
- Tener o no un buen proyecto no sólo pasa por las
características del mismo, sino también, del
socio (concesionario, contratista) que
selecciona el Estado para llevar adelante el
mismo. Este debe formar parte de un grupo
sólido, con reconocida experiencia internacional
y trayectoria en el desarrollo de proyectos
similares, con solvencia financiera, y tradición
de cumplimiento de contratos - El desafío es cómo hacerlo, especialmente, cuando
los resultados en varios países de Latinoamérica
en este campo han estado lejos de ser
espectaculares.
5La diferencia entre el éxito y el fracaso
- Cuáles son las razones por las que lo que se
desea lograr a través de los proyectos de
infraestructura bajo modelos de concesiones o
APP, no es lo que se logra al final del día? - Cuáles son las razones por las que determinados
programas o proyectos de infraestructuras sean
exitosos y otros no? - Qué hacer para que en un país funcione un modelo
que en otros países es exitoso? - Será que hay que reinventar la rueda o es
posible aprender de las experiencias y prácticas
internacionales y aplicar principios o premisas
que son leyes universales?
6Las claves del cambio (I) el entorno macro de
los proyectos
7Qué aspectos hacen al entorno macro de los
proyectos? Notas y ejemplos de casos en
diferentes países (1)
- Escenario general del país tradición y respeto
de las instituciones, estabilidad macroeconómica,
tratamiento de la inversión extranjera,
generación de incentivos adecuados, seguridad
jurídica, funcionamiento político, etc. - Escenario político convicción y consenso,
esenciales para establecer políticas de Estado - Escenario cultural entorno conceptual en lo
jurídico, administrativo y social que cuando es
incompatible con los modelos que se quieren
aplicar, cierra la puerta a su viabilidad,
eficiencia y aplicación - Escenario regulatorio marco normativo general,
marco sectorial, regulación de las concesiones y
las PPP, características de la regulación, etc. - Escenario institucional instituciones
involucradas en los procesos de concesiones y
APPs y sus competencias, funcionamiento
interinstitucional, etc. - Escenario funcionarial conformación de unidades,
profesionalización, capacitación, accountability,
etc.
8Qué aspectos hacen al entorno macro de los
proyectos? Notas y ejemplos de casos en
diferentes países (2)
- Escenario metodológico existencia o no de
metodologías o parámetros básicos para
estructurar o definir proyectos - Escenario de planificación calidad de los
diagnósticos y relevamientos a nivel general,
sectorial y subsectorial, definición de
objetivos y objetivos en el marco de programas,
definición de estrategias, previsión de acciones,
etc.
El escenario internacional ejemplos de buenas y
malas prácticas
9Qué aspectos hacen al entorno macro de los
proyectos? Notas y ejemplos de casos en
diferentes países (3)
Hay una relación causa/efecto, inexorable, entre
las circunstancias de los países (entorno
macro) y el éxito de los proyectos?
Todo lo anterior, es cierto y constituye barreras
aparentemente infranqueables para el éxito de las
concesiones y APPs. Pero no se puede esperar a
modificar, por ejemplo, la estructura legal,
cultural o ideológico-social de un país para
desarrollar proyectos urgentes. Los eventuales
efectos negativos derivados de un entorno macro
poco competitivo pueden paliarse e incluso
alcanzar muy buenos resultados en los proyectos,
si se logra configurar un adecuado entorno micro
para cada proyecto.
El caso del Transantiago en Chile y del
Aeropuerto de Guayaquil en Ecuador
10Las claves del cambio (II) el entorno micro de
los proyectos
11Fases para una exitosa acción de puesta en
marcha de proyectos de concesiones y APPs
Diagnóstico inicial de factores de incidencia en
el proyecto
Paso 1
Inicio (decisión política) y construcción de
consensos
Paso 2
Adopción primaria de decisiones estratégicas
Paso 3
Paso 4
Estudios de factibilidad
Paso 5
Elección del modelo y estructuración del proyecto
Paso 6
Definición del marco legal y contractual del
proyecto y procedimiento
Paso 7
Promoción y mercadeo del proyecto
Paso 8
Selección del contratista (procedimiento)
Paso 9
Asunción del proyecto por parte del contratista
seleccionado
Org. y puesta en funcionamiento del sistema de
regulación y control
Paso 10
12Diagnóstico inicial de factores de incidencia en
el proyecto (1)
- Condiciones de la infraestructura y/o servicios y
sus potencialidades - Otras posibles áreas, infraestructuras y/o
servicios que deberían ser consideradas en el
marco de la operación por su incidencia sobre el
proyecto - Desempeño del funcionamiento del sistema
tradicional en esas áreas, habida cuenta de su
incidencia en la elección del modelo de la
estructuración - Expectativas básicas de diferentes actores
afectados o potencialmente involucrados en los
proyectos comunidad, usuarios, trabajadores,
sector político, agentes financieros, empresas
constructoras y operadoras - Entorno institucional identificación de las
instituciones que deben intervenir y la
institucionalidad que es necesario desarrollar. - Entorno regulatorio identificación de ajustes
necesarios, sea por la vía legal, reglamentaria
o contractual - Entorno regional/internacional escenario de
proyectos que interconecten o compitan escenario
de financiación escenario operativo, etc. - Potencial equipo a conformar para llevar adelante
el programa o proyecto la constitución de una
task force
13Diagnóstico inicial de factores de incidencia
en el proyecto (2)
- (cont)
- Potencial equipo a conformar para llevar adelante
el programa o proyecto la constitución de una
task force
Qué ocurre cuando estos aspectos no son
adecuadamente abordados? Ejemplos de casos en
Latinoamérica y otras regiones
14Diagnóstico inicial del proyecto
Determinación previa del interés del Estado (3)
Sobre las bases anteriores corresponde una
definición primaria del interés del Estado en
el proyecto Conjunto de motivos o razones que
llevan al Estado a decidir iniciar un proyecto de
concesión o APP y el impacto de las mismas en
decisiones estratégicas respecto del mismo, así
como en la definición adecuada de los parámetros
de la estructuración, selección y contratos.
152. Adopción de la decisión de inicio (convicción
política) y construcción de los consensos (1)
- La decisión de iniciar o habilitar un proceso
tendiente a la estructuración de una concesión o
APP debe partir de dos elementos esenciales - Compromiso político con el proyecto o programa -
es posible avanzar sin convicción? Los efectos
de las vacilaciones. - Determinación preliminar del interés del
Estado en el proyecto - conjunto de motivos o
razones que llevan al Estado a decidir iniciar un
proyecto de concesión o APP y el impacto de las
mismas en decisiones estratégicas respecto del
mismo, así como en la definición adecuada de los
parámetros de la estructuración, selección y
contratos.
Cuando no se cumplen estos objetivos Algunos
ejemplos de casos en América del Sur y Central y
su impacto en los procesos ulteriores
162. Adopción de la decisión de inicio (convicción
política) y construcción de los consensos (2)
- La construcción de los consensos
- El concepto de la mesa de 4 patas considerar
las expectativas básicas de los usuarios,
comunidades, sector financiero y empresarial y
del Estado. Sus requerimientos esenciales deben
estar contemplados en la estructura de la
operación, sea concesión u otra modalidad de APP - Hacia la búsqueda de los consensos políticos la
diferencia que hacen los países en donde la
articulación de estos proyectos constituyen
pactos de Estado
EL CAMINO ENTRE LO POSIBLE Y LO DESEABLE
Ejemplos de proyectos estructurados sobre estas
premisas
173. Adopción primaria de decisiones estratégicas
(1)
- Una clara definición de una serie de decisiones
estratégicas es una de las claves más importantes
del éxito en la estructuración de un proyecto, y
debiera abarcar los siguientes aspectos - Determinación primaria del tipo de esquema
contractual a utilizar (concesión u otras
variantes de APP) - Determinación primaria del perfil más atractivo
del potencial socio que la Administración
pretende seleccionar a través de un procedimiento
competitivo - Determinación primaria del tipo de procedimiento
que se utilizará para promover el proyecto a)
procedimiento promovido de oficio, b)
procedimiento promovido a partir de iniciativas
privadas - Determinación del tipo y perfil de las asesorías
a contratar
Cuando los aspectos precedentes no son
adecuadamente cubiertos Ejemplos interesantes
del panorama internacional
18 3. Adopción primaria de decisiones estratégicas
(2)
- Qué es la iniciativa privada?
- La INICIATIVA PRIVADA es una técnica de amplio
uso en diferentes países del mundo, en virtud de
la cual una empresa privada interesada en la
posibilidad de desarrollar un proyecto a través
de una concesión u otra forma de APP, o cualquier
modalidad de contrato admitido por la Ley,
presenta unilateralmente una solicitud al Estado
quien, luego de instancias de análisis de la
información y estudios pertinentes realizados por
el privado, en caso de admitir la iniciativa
lleva a cabo una licitación pública internacional
para su adjudicación, reconociéndole generalmente
al proponente ciertas ventajas o derechos,
previamente determinados en la normativa y/o en
los pliegos de bases del procedimiento
competitivo.
193. Adopción primaria de decisiones estratégicas
(1)
- AUGE DE LA INICIATIVA PRIVADA Existen una serie
de ventajas que presenta el sistema de la
iniciativa privada que han impulsado su amplia
utilización a escala mundial - Coadyuva a generar una mayor base de proyectos,
más enfocados a las necesidades colectivas - Reduce costos para el Estado de estudio y
preparación de proyectos - Genera mayores eficiencias en la preparación y
lanzamiento de proyectos - Otorga mayores certezas respecto de la
adjudicación de los proyectos
Se trata sólo de una variante de procedimiento de
identificación y promoción de proyectos. La
decisión final de aceptar o no una iniciativa
siempre es del Estado. Es el privado el que asume
los riesgos que tras los estudios, el proyecto no
sea rentable, o bien, que el Estado no lo
acepte. En cualquier caso, los proyectos
originados en iniciativas privadas son
públicamente licitados, cumpliéndose así los
principios fundamentales de procedimiento
administrativo de contratación.
203. Adopción primaria de decisiones estratégicas
(4)
Algunos ejemplos de países que regulan la
variante de procedimiento que constituye la
iniciativa privada
214. Estudio de la factibilidad del proyecto (1)
- Definición de las características y alcance que
deben tener los estudios de factibilidad - El impacto y función de los estudios como foto
fija del proyecto respecto de la Administración
y los oferentes. Para qué sirven los estudios de
factibilidad? - Riesgos derivados de estudios incompletos o
inadecuados. En busca de la credibilidad - La asunción de los costos de los estudios a
quién corresponde? - La articulación del sistema de reparto de riesgos
debe resultar de los estudios de factibilidad - Qué hacer cuando los proyectos de concesiones no
son autofinanciables, o presentan elevados
factores de riesgo? Entre la adopción de otra
modalidad de APP o la utilización del sistema de
concesiones con ayudas del Estado
224. Estudio de la factibilidad del proyecto (2)
- Algunos ejemplos de mecanismos de contribuciones
públicas - Aportes de capital público a SPV concesionarias
- Subsidios
- Inversiones públicas
- Anticipos reintegrables / préstamos blandos
- Garantías de ingresos u operaciones mínimas
- Plazos variables
- Garantías o avales estatales frente a
financiadores del concesionario - Garantías estatales frente a incumplimiento de
entidades públicas en la provisión de bienes y
servicios al concesionario
234. Estudio de la factibilidad del proyecto (3)
- Algunos ejemplos de mecanismos de contribuciones
públicas (cont.) - Exoneraciones tributarias
- Derecho a la explotación de líneas de negocio
conexas - Derechos de exclusividad
- Derechos de preferencia
- Acuerdos respecto a condiciones de otorgamiento
de nuevos proyectos (condiciones ventajosas) - y las garantías de tasa de retorno mínimo?
Experiencias internacionales de utilización de
estos mecanismos
245. Elección del modelo y la estructuración del
proyecto
- Aspectos a considerar en la determinación de la
elección del modelo y estructura operativa de la
transacción - La importancia de adecuadas metodologías
- La elección del modelo
- La elección de la estructura
- La elección del procedimiento
- La elección del perfil del futuro contratista
privado - La elección de la variable de adjudicación
- La elección del momento u oportunidad más
adecuada para la promoción del proyecto
256. Definición del marco legal y contractual del
proyecto y procedimiento (1)
- Es necesario establecer el sistema regulatorio de
un proyecto a partir de la articulación de normas
de carácter legal, reglamentarias y
contractuales. - El sistema regulatorio de un proyecto debe prever
mecanismos de a) contención de la
discrecionalidad de la entidad pública
concedente, de regulación y/o control b)
restricciones formales e informales al cambio del
sistema regulatorio y c) la existencia de
instituciones que aseguren el cumplimiento formal
- La regulación debería tender a la búsqueda de
soluciones que equilibren los intereses de las
diferentes partes. - Deben regularse claramente los derechos, las
obligaciones y responsabilidades a que están
sujetas las partes, evitando intervenciones
innecesarias. - Deben regularse adecuadamente los supuestos de
renegociación o ajuste de los contenidos
contractuales de las concesiones entre la
rigidez y la flexibilidad de los contratos
267. Promoción y mercadeo (1)
- Objetivos principales
- Ampliar al máximo el universo de potenciales
interesados en el proyecto. - Mantener, alimentar y profundizar el interés de
los interesados que sí se están acercando al
proceso y de los que demuestran un nivel de
compromiso importante - Obtención del feedback necesario para la
estructura final de los documentos del proyecto
277. Promoción y mercadeo (2)
- Acciones básicas
- Definición de la estrategia a seguir para la
promoción y el mercadeo - Investigación preliminar / identificación de
posibles participantes dentro del proceso - Preparación de la documentación necesaria para
los contactos (teaser, memorando de información,
etc.) y acciones de promoción (audiovisuales,
folletería, etc.) - Difusión e intercambio con el mercado (instancias
de teasing, road show, reuniones grupales e
individuales, etc.) - Implementación del Data Room
- Ajustes finales a documentos del proyecto
288. Selección del contratista (procedimiento) (1)
- Principios esenciales aplicables a la elección
de modelos de procedimientos de selección de
contratistas en proyectos de infraestructuras - promoción de la mayor concurrencia (amplia
difusión y plazos razonables) - eficiencia procedimental (tiempos, cargas
administrativas y costos para el Estado y
oferentes) - economía en la selección (conveniencia de la
oferta, fórmulas de valoración y situaciones de
temeridad) - promoción de la confianza de oferentes
(objetividad, imparcialidad, transparencia,
capacitación técnica, protección de la
confidencialidad de la información, control de
resoluciones y accountability)
La experiencia de usar procedimientos
inadecuados. Algunos casos críticos a nivel
internacional
298. Selección del contratista (procedimiento) (2)
La experiencia de los últimos años pone a la
cabeza al procedimiento de data room
interactivo como el preferido para proyectos de
PPP, habida cuenta de sus especiales
características que lo hacen por demás
conveniente a los intereses de las diferentes
partes. Sus fases son las siguientes
Convocatoria a precalificación
Precalificación
Data Room interactivo
Convocatoria a presentación de ofertas
Evaluación y adjudicación
Operaciones previas a la firma del contrato
Firma del contrato e instrumentos conexos
Asunción de actividades por el concesionario o
contratista
309. Asunción del proyecto por parte del
contratista seleccionado
- Desde la adjudicación a la firma del contrato.
Operaciones de cumplimiento previo - - conformación de la SPV
- - constitución de garantía de cumplimiento de
contrato - - constitución de seguros
- - cierre financiero
- - instrumentación de acuerdos conexos
- - cancelación de pagos pendientes al Estado o
por su cuenta - Transferencia del proyecto
- - inventarios
- - determinación del momento de toma de posesión
y transferencia de la responsabilidad - - otorgamiento de permisos, habilitaciones y
autorizaciones administrativas
Ejemplos usuales de situaciones conflictivas
3110. Organización y puesta en funcionamiento del
sistema de regulación y control
- La importancia del día después a la firma del
contrato - Errores comunes
- Ejes medulares del nuevo modelo
- Marco regulatorio
- Instrumentos y procedimientos
- Organización institucional
- Coordinación interinstitucional
32MUCHAS GRACIAS POR LA ATENCIÓN!
33Información de contacto
Ignacio Aragone Rivoir Director Government
Utilities PricewaterhouseCoopers South and
Central America Theatre 598 2 916 04 63 ext.
1348 Ignacio.aragone_at_uy.pwc.com